Au travers du Taiwan Policy Act, le Congrès des États Unis vise à définir et afficher très clairement une stratégie en flagrante contradiction avec « One China Policy ». Ce mouvement est de nature à accentuer davantage la crise diplomatique voire militaire entre les deux rives et , au delà, endommager définitivement les relations déjà très tendues entre la Chine et les US. À suivre de plus près.
La commission des affaires étrangères du Sénat américain a laissé passer le 14 septembre Taiwan Policy Act [1]avec une majorité de 17 voix pour et 5 contre après avoir introduit quelques modifications par rapport à la version présentée. La Chambre a fait sa lecture avec quelques remarques différentes de celle du Sénat. Pour l’instant, l’examen conjoint et la mise en cohérence des textes puis le vote par le Sénat et la Chambre des députés ne sont pas encore programmés. Il sera remis sur les métiers après les élections de mi-novembre.
Que signifie ce document destiné à devenir une loi s’il reçoit le feu vert des deux Chambres ? Quelle est la réelle intention des US ? Quels seraient ses impacts ?
Faisons une lecture analytique d’abord avant d’évaluer ses impacts / sa portée et d’analyser l’intention et les visées américaines.
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Un rappel historique
Un court rappel nous paraît nécessaire pour comprendre les relations complexes et compliquées sino-américaines et la portée du Taiwan Policy Act.
En Chine, les nationalistes et les communistes ont longtemps été confrontés dans une série de guerres civiles ponctuées de périodes de collaboration. Ensemble, ils ont renversé la dernière dynastie pour fonder la République de Chine en 1912. Puis, les nationalistes ont attaqué les communistes dans l’intention de les éliminer afin de devenir la seule force gouvernante. L’invasion de la Chine par le Japon les ont poussés de nouveau dans une collaboration patriotique anti japonaise. Une fois les envahisseurs boutés hors du pays, ces deux forces se sont jetées de nouveau dans une lutte à mort qui aboutit à la victoire des communistes sur le continent et à la fuite des nationalistes qui se réfugièrent sur l’île de Taiwan.
Juridiquement parlant, ils sont toujours et encore dans cette guerre civile. Aucun cessez-le-feu ou aucun traité de paix n’a été signé entre les deux rives du détroit. Dans les Constitutions respectives en vigueur, nous pouvons constater que les deux côtés réclament le contrôle de toute la Chine y compris Taiwan.[2] Un courant à tendance indépendantiste s’est développé à Taiwan ; encouragé par les Etats-Unis ces dernières années, il limite sa réclamation à la dimension de l’île.
Les Etats-Unis ont maintenu des relations non officielles avec le Gouvernement nationaliste à Taiwan après la guerre civile jusqu’à ce qu’ils effectuent, pour leurs propres intérêts, réajustement stratégique pro Chinois / anti soviétique. Dans les années 1970, les US ont normalisé ses relations diplomatiques avec la République Populaire de Chine. Au travers des trois communiqués conjoints sino-américains,[3] le Gouvernement américain a reconnu la République Populaire de Chine en tant que seul représentant légitime de la Chine et Taiwan comme partie inséparable de la Chine.
En 1978, le gouvernement américain de Jimmy Carter a accepté les trois principes que la Chine avait formulés pour établir les relations diplomatiques entre les deux pays : 1/ le retrait total des forces armées américaines de Taiwan ; 2/ l’annulation de tous les traités signés entre les Etats-Unis et l’Autorité de Taiwan ; 3/ la rupture des relations diplomatiques avec Taiwan et la reconnaissance de la République Populaire de Chine.
La RPC et les USA ont publié conjointement le « Communiqué sur l’établissement de relations diplomatiques entre la Chine et les Etats-Unis » le 12 décembre 1978. Selon le communiqué, les deux pays sont convenus de se reconnaître mutuellement et d’établir des relations diplomatiques entre eux, ceci à compter du 1er janvier 1979.
Les Etats-Unis reconnaissent le gouvernement de la République populaire de Chine comme l’unique gouvernement légal de la Chine. Dans ce contexte, le peuple américain maintiendra des relations culturelles, commerciales et autres relations non officielles avec la population de Taiwan.
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Que dit le texte du Taiwan Policy Act ?
Contrairement aux documents du même type, par exemple, le Taiwan Relations Act qui ne comporte que quelques pages,[4] le Taiwan Policy Act est un document de 107 pages couvrant une panoplie de sujets avec force détails en commençant par la représentation officielle. Examinons les sections les plus importantes.
La reconnaissance de facto des autorités de Taiwan comme représentant légal de Taiwan
L’interdiction de restreindre les relations officielles entre Taiwan et le Gouvernement américain et en l’autorisation d’utiliser tous les symboles de la souveraineté de Taiwan, y compris le drapeau, revient à reconnaître de facto Taiwan comme un pays indépendant et distinct (Cf. Section 102, 103 du texte du Taiwan Policy Act).[5]
Ceci est en pleine contradiction avec le texte et l’esprit des 3 communiqués qui fondent les relations diplomatiques entre USA et RPC, qui autorisent seulement les relations non officielles avec les autorités de Taiwan.
Insinuation que la place de Taiwan est indéterminée en faisant une lecture délibérément détournée de la résolution UN 2758
En disant dans la Section 405 que dans la résolution des Nations Unies n° 2758, il manque la précision relative à la position concernant la représentation et la souveraineté de Taiwan (lack of position on Taiwan’s representation and sovereignty), le texte du Taiwan Policy Act montre très clairement son attitude envers la thèse des indépendantistes. C’est une ruse cousue de fil blanc.[6]
L’interférence militaire directe dans la politique et l’organisation de la défense
Tout un chapitre étoffé et détaillé est consacré à ce sujet (Cf. TITLE II: Implementation of an Enhanced Defense Partnership Between the United States and Taiwan). À travers de nombreuses sections, on voit l’interférence militaire directe des Etats-Unis dans la priorisation, la planification et l’organisation de la défense de l’île. L’interférence est un mot trop faible : ils veulent le faire à la place des Taiwanais pour établir et préparer les capacités de défense asymétrique (“asymmetric defense capabilities”). Examinons-en quelques-unes.
Sec 201 : via l’extension de la section 2(b)(5) de Taiwan Relations Act, les ventes d’armes passeraient des armes défensives à celles capables de faire face aux agressions de PLA, c’est-à-dire des armes offensives.[7]
Sec 202 : concerne l’examen anticipé des plans de bataille et des capacités afférentes[8]
Sec 203 : vise les décisions conjointes entre le Secrétaire d’État américain et le ministère de la Défense taiwanais concernant les ventes d’armes US à Taiwan.[9]
Sec 204 : précise que 4,5 milliards de USD sur 4 ans seront attribués pour l’assistance relative aux équipements, à la formation, etc., et moderniser les capacités de défense. Ces efforts seront supervisés conjointement par le Secrétaire d’État et le Secrétaire de la Défense. De plus, un prêt de 2 milliards de USD est autorisé pour acheter des armes.[10]
Sec 208 – 209 : concerne l’évaluation conjointe du potentiel de défense militaire et civile, y compris pour les ressources humaines high tech.[11]
Sec 212 : prévoit le renforcement des stocks d’armes annuels.[12]
Sec 605, 607, 609 : Mêmes les bourses et les formations ont été prévues pour que les non-Taiwanais puissent servir dans les services sur l’Ile.
Dispositions relatives à la Propagande et aux sanctions économiques
Les dispositions concernant les propagandes et les mesures anti-sanctions économiques n’ont pas été oubliées : elles sont précisées dans sec 301 et 302.[13]
Quelques hésitations
Lors du passage au Comité diplomatique du Sénat, quelques points ont été modifiés, mais une partie d’entre eux ont été rétablis dans le texte de la Chambre des Députés. On verra si ces versions s’aligneront.
1/ Le statut de l’Allié majeur non OTAN
Dans le texte original, il était question de désigner Taiwan comme Allié majeur non OTAN (…designating Taiwan as a “Major Non-NATO Ally”).[14] Ce point a été enlevé, mais il réapparaît dans le texte de la Chambre des Députés. On verra si cette hésitation sera levée lors du vote conjoint.
2/ Nomination du Directeur de l’AIT (American Institute in Taiwan)
Au lieu de nommer simplement un directeur comme à l’heure actuelle, il serait question de le faire confirmer par le Sénat à l’instar des Ambassades pour les pays avec lesquels les US sont en relations diplomatiques officielles.[15] Ce point a été retiré du texte original lors du passage au Comité diplomatique.
Ces hésitations reflètent les réticences exprimées par certains.[16] Il leur paraît trop tôt pour afficher les dispositions aussi radicales qui seraient de nature à provoquer davantage la PRC.
Le document comporte 107 pages. Mais ce que nous avons lu est largement suffisant pour avoir une idée.
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Que signifie Taiwan Policy Act ?
Les impressions laissées par la lecture de The Taiwan Policy Act peuvent être classées en plusieurs catégories.
Bien que l’Administration des Etats-Unis dise et répète que ce pays respecte le principe politique d’une Chine unique, nous voyons très clairement que dans la réalité, ils veulent reconnaître de facto Taiwan comme un pays indépendant et distinct en contradiction flagrante avec les 3 Communiqués qui fondent des relations diplomatiques entre USA et RPC. Leur but est de créer une situation de « deux pays » ou d’une Chine séparée de Taiwan promu au rang d’un pays normal.
Nous voyons bien que les Etats-Unis traitent Taiwan comme un territoire américain quand ils prennent le volant pour organiser la défense (évaluation des capacités, des besoins en équipements, des plans de bataille, jusqu’au recensement des ressources civiles…) sans oublier les stratégies et les tactiques de propagande à utiliser dans une guerre de l’information.
Un point qui vaut tout son poids de pesanteur : nous remarquons l’absence de mentions concernant la défense dans les airs, en mer et sur les plages. Ce n’est absolument pas un oubli. Cela relève d’un changement radical de stratégie. Cela veut dire que les Américains ne pensent plus à affronter l’armée chinoise PLA (People’s Liberation Army) en dehors de l’île principale : soit ils pensent que ce ne serait pas efficace, soit ils ont décidé de transformer Taiwan en une gigantesque base militaire assortie de dépôt d’armes et de champs de bataille urbaine dans le but de ralentir l’avance de la PLA et de l’attirer dans un piège afin de l’affaiblir voire la détruire.
Par l’analyse que nous venons d’effectuer, nous pouvons déduire avec certitude l’intention des Etats-Unis. C’est extrêmement clair : il s’agit de transformer Taiwan en hérisson armé en pratiquant la stratégie de terre brûlée, par exemple, en équipant de missile Stinger toutes les stations de police [17] et provoquer une guerre de proxy entre les deux côtés du détroit de Taiwan. Et ce tout en restant en dehors des conflits directs, donc, par une sorte de guerre interposée et en sacrifiant les intérêts des Taiwanais.
Pour ce faire, les Etats-Unis ne se soucient absolument pas de respecter la politique « One China » matérialisée par les 3 communiquée, la base des relations diplomatiques sino-américaines. Par le Taiwan Policy Act, les Américains veulent vider le contenu de cette politique devenue obsolète à leurs yeux et ne correspondant plus à leur intérêt clé.
En même temps, malgré les diverses déclarations de M. Biden, il est peu vraisemblable que les Etats-Unis interviennent militairement et directement dans les conflits du détroit de Taiwan. Pour lui, Taiwan n’est qu’un pion sur l’échiquier de sa stratégie globale.
En résumé, les Etats-Unis n’arrivent absolument pas à envisager qu’ils peuvent perdre la première place, dépassée par une autre puissance, de surcroît, non occidentale. La nation chargée de la Mission Manifeste par le Créateur doit tout faire pour que cela n’arrive pas. Une rigidité irrationnelle se révèle à travers beaucoup de déclarations, par exemple celle de M. Barack Obama qui disait le 27 janvier 2010 : « Je n’accepte pas la seconde place pour les Etats-Unis d’Amérique. »[18]Elle empêche beaucoup d’Américains de regarder objectivement la réalité et d’adopter une stratégie réaliste de long terme.
Quel impact du Taiwan Policy Act ?
Si cette loi passe, son impact sur les relations sino-américaines serait gigantesque. Le statu quo serait radicalement et profondément modifié par ce mouvement. Il est certain que Pékin réagirait très violemment. Les relations diplomatiques seraient pratiquement gelées. Des mouvements de nature militaires ne seraient pas à exclure.
En revanche, il est certain que le parti des indépendantistes taiwanais en profiterait à des fins électorales pour l’échéance du 2024 où les Taiwanais auraient à se prononcer de nouveau pour choisir un(e) leader.
Dans quelle direction devrions / pourrions-nous agir ?
Que nous dicte la raison ?
La paix
Les Etats-Unis ne devraient pas utiliser Taiwan comme pion pour leurs propres intérêts. La paix doit être la priorité absolue pour les deux rives du détroit. Tout doit être tenté pour trouver et mettre en place une solution non-violente. En commençant par la conclusion d’un accord de cessez-le-feu et de paix pour mettre fin à la situation de guerre entre les deux parties.
Comme tout le monde le sait, sur le plan économique et commercial, les deux rives sont dans une relation plus qu’étroite. Plus de 40% de produits taiwanais ont comme destination le continent. Une part très importante des investissements taiwanais emprunte la même voie.[19] Un conflit armé n’est absolument pas dans l’intérêt des deux acteurs, il est contre nature par rapport au développement du commerce.
Le futur
La ré-émergence de la Chine est inéluctable.
Dans l’intérêt des US qui vont vivre tôt ou tard dans un monde où ils seront la seconde ou la troisième puissance mondiale et s’ils veulent être traités de façon équitable par les puissances supérieures ou équivalentes, ils devraient commencer dès maintenant à renforcer davantage le fonctionnement basé sur les droits internationaux unanimement adoptés et la Charte des Nations Unies et non sur des règles dictées par des intérêts particuliers hégémoniques.[20] Nous devons bâtir tous ensemble un monde dans lequel nous aimerions vivre selon les mêmes règles.
Les défis auxquels nous devons faire face sont globaux. La seule façon de les relever utilement et efficacement réside dans la coopération au-delà de la concurrence. Nous sommes de plus en plus conscients que nous vivons sur le même bateau. Si ce dernier coule, nous coulerons tous avec.
Depuis le commencement, ce monde évolue vers plus de conscience avec plus d’organisation. Les humains ont atteint le plus haut niveau dans cette évolution. En même temps, les individus ne sont pas le terme de cette évolution. Elle continue, nous entrons dans une nouvelle étape et apprenons à réfléchir et à agir comme un ensemble tout en conservant nos diversités et nos richesses. Le réveil est en cours et les résultats sont encourageants.[21] Malgré les conflits de toutes sortes, petits et grands, nous avons raison de rester optimistes, car la mégatendance est avec nous.
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[1] Cf. S.4428 – The Taiwan Policy Act of 2022, Congress.Gov
[2] Pour la Constitution de la République de Chine (adoptée en 1946 et toujours en vigueur) : Article 4 : « Le territoire de la République de Chine comme il est défini par ses frontières et régions existantes ne peut être modifié, sauf par une résolution de l’Assemblée nationale », à l’époque le Gouvernement nationaliste contrôlait tout le territoire : le continent, le Taiwan et les îles aux alentours. Cet article n’a jamais été modifié. Pour la Constitution de la République Populaire de Chine : Premier chapitre / 9. « Taiwan est un territoire sacré de la République populaire de Chine. »
[3] Cf. Trois communiqués conjoints sino-américains : ceux de 1972, 1978 et 1982 qui définissaient les relations entre les US et RPC
[4] Le Taiwan Relations Act est une loi du Congrès américain votée en 1979 qui définit les relations qu’entretiennent les États-Unis et Taïwan, après la reconnaissance de la Chine
[5] Cf. SEC.102. Treatment of the Government of Taiwan. Directs the U.S. federal government to engage with the democratic government of Taiwan as the legitimate representative of the people of Taiwan. Prohibits restrictions on federal government official interactions with counterparts in the Government of Taiwan.
Cf. SEC.103. Taiwan Symbols of Sovereignty. Not to be construed as entailing restoration of diplomatic relations with Taiwan or altering the U.S. position on Taiwan’s international status, directs the Secretary of State to rescind administrative guidance that inhibits Taiwanese officials from displaying symbols of Taiwanese sovereignty, including the flag of the Republic of China.
[6] Cf. SEC.405. Clarification Regarding United Nations General Assembly Resolution 2758 (XXVI). Amends subsection (a) of section 2 of the Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act of 2019 (TAIPAI) to address U.N. General Assembly Resolution 2758’s lack of position on Taiwan’s representation and sovereignty. Includes the United States’ opposition to any initiative that would change Taiwan’s status without consent.
[7] Cf. SEC.201. Amendments to the Taiwan Relations Act. Amends Section 2(b)(5) of the TRA by expanding the provision of arms to Taiwan from being in a “defensive manner” to “arms conducive to deterring acts of aggression by the People’s Liberation Army”.
[8] Cf. SEC.202. Anticipatory Planning and Annual Review of United States’ Strategy to Defend Taiwan. Directs the Secretary of Defense to review and report war plans to defend Taiwan from People Liberation Army (PLA) aggression including an assessment of: (1) Taiwan’s current and near-term capabilities to deter such aggression; (2) a strategy of denial to defend Taiwan, (3) comprehensive assessments of risks to the United States; (4) the near-term likelihood of such aggression; and (5) a list of necessary military capabilities for Taiwan that enable a strategy of denial.
[9] Cf. SEC.203. Joint Assessment. Directs the Secretary of State, in consultation with the Secretary of Defense, to establish and report on a working group with Taiwan to develop a joint assessment of threats and solutions, an acquisition plan, and prioritization of the defense needs of Taiwan to maintain effective deterrence against PRC aggression.
[10] Cf. SEC.204. Taiwan Security Assistance Initiative. Establishes the Taiwan Security Assistance Initiative, which authorizes $4.5 billion in Foreign Military Financing appropriations over 4 years, to provide Taiwan assistance, including equipment, training, and other support, to accelerate the modernization of its defense capabilities. Requires the Secretaries of State and Defense to report annual spending plans and Taiwan’s progress towards increasing its defense expenditures and modernization efforts. Also authorizes a foreign military financing and loan guarantee authority for up to $2 billion. Authorizes $100 million from the FMF for the War Reserve Stockpile in Section 212. Requires that such funds will only be made available if the Secretary of State certifies to Congress that Taiwan has increased its defense spending relative to the prior fiscal year.
[11] Cf. SEC.208. Assessment of Taiwan’s Needs for Civilian Defense and Resilience. Requires the Secretaries of State and Defense to submit a classified assessment of Taiwan’s needs in the areas of defense and resilience, including assessments of: (1) Taiwan’s public and civilian assets for defending against foreign aggression; and (2) Taiwan’s needs in its high tech labor force, logistics support infrastructure, and other civilian sectors. Authorizes $1 million for the completion of the assessment.
Cf. SEC.209. Prioritizing Excess Defense Article Transfers for Taiwan. Directs the President to develop and report a five year plan to appropriately prioritize excess defense article transfers to Taiwan. Amends the Foreign Assistance Act to authorize defense article transfers to Taiwan.
[12] Cf. SEC.212. Increase in Annual War Reserves Stockpile Additions and Support for Taiwan. Amends the Foreign Assistance Act to increase annual war reserves stockpile additions from $200 million to $500 million for the purposes of supporting Taiwan’s defense. Authorizes the President to establish a war reserve stockpile for Taiwan that must be reported on annually.
[13] Cf. SEC.301. Strategy to Respond to Influence and Information Operations Targeting Taiwan. Directs the Secretary of State to develop and implement strategic guidance and capacity building measures for Taiwan’s private and public sector to respond to disinformation, cyberattacks, and propaganda by the People’s Republic of China.
Requires an assessment of political influence exerted by the People’s Republic of China on Taiwanese institutions. Establishes a coordinated partnership through the American Institute in Taiwan’s Global Cooperation and Training Framework with like-minded governments to share data and best practices with Taiwan to address information and influence operations supported by the Government of China.
Cf. SEC.302. Strategy to Counter Economic Coercion by the People’s Republic of China Targeting Countries and Entities that Support Taiwan. Directs the Secretary of State to submit a strategy for responding to the People’s Republic of China’s increased economic coercion against countries who increase their ties or support for Taiwan.
[14] Cf. SEC.213. Designation of Taiwan as a Major Non-NATO Ally. Amends the Foreign Assistance Act to designate Taiwan as a major non-NATO ally and provide Taiwan preferences for foreign assistance and arms exports and requires the President to notify Congress before the termination of the designation.
[15] Cf. SEC.105. Senate Confirmation of the Director of the Taipei Office of the American Institute in Taiwan. Requires Senate confirmation for the Director of the American Institute in Taiwan’s (Taipei office) and bestows the title “Representative” for such office.
[16] Par exemple, les remarques de Richard Armitage, un ancien responsable gouvernemental : “… it is risky to make major rhetorical changes before the United States and Taiwan are better prepared for a crisis or conflict. Congressional leaders should therefore rethink several provisions in the Taiwan Policy Act such as branding Taiwan a major non-NATO ally, requiring Senate confirmation of the U.S. representative in Taipei, and providing Taiwan with de facto diplomatic recognition”, in “Getting the Taiwan Policy Act right”, War on the Rocks
[17] Cf. (The US former National Security Advisor) O’Brien suggested that Taiwan purchase more shoulder-fired Stinger missiles and store them at each of the roughly 2,000 police stations islandwide (…)
[18] Cf. Barack Obama : “I do not accept second place for the United States of America” (Je n’accepte pas la seconde place pour les Etats Unis d’Amérique), Remarks by the President in State of the Union Address.
[19] Cf. Groupe Crédit du Nord, Risque de pays Taiwan, Chine.
[20] Cf. Kishore Mahbubani, Has China win? The Chinese Challenge to American Primacy, 2020, PublicAffairs
[21] Cf. Pierre Teilhard de Chardin, Le Phénomène humain, Éditions Seuil, 1955.
