Réparer l'Italie

Les réformateurs italiens ont connu quelques bons jours. Le Parti démocrate de centre-gauche a remporté les élections municipales à Bologne, Milan et Naples et est favori pour remporter Rome et Turin au second tour.

Nick Andrews pour Gavekal. Traduction de Conflits.

Ces résultats semblent avoir conforté le gouvernement d’union nationale de Mario Draghi, qui est à mi-chemin d’une ambitieuse refonte des institutions essentielles qui ont fait défaut à l’Italie pendant des décennies. Comme 70 % des Italiens sont favorables à l’initiative de Draghi et qu’aucune élection générale n’est prévue avant la mi-2023, il y a fort à parier qu’il pourra terminer son travail.

Depuis qu’elle s’est sentie abandonnée au début de la pandémie, l’Italie a été soumise à la carotte et au bâton par l’Union européenne. Le mois dernier, elle a reçu sa première allocation (25 milliards d’euros) du fonds de relance de l’UE, et d’autres suivront. Au cours des cinq prochaines années, l’Italie devrait investir 236 milliards d’euros, dont 69 milliards d’aides non remboursables, 123 milliards de prêts du Fonds de relance, 13 milliards de subventions européennes et 31 milliards provenant de son propre budget. Cela représente une impulsion budgétaire de 13 % du PIB sur cinq ans. Ces décaissements dépendent de l’exécution par le gouvernement du programme de réformes de M. Draghi, ce qui explique l’accord politique pour s’en tenir au plan.

Renverser le cours des choses

Au cours des 30 dernières années, il est difficile de surestimer l’ampleur du déclin de l’économie italienne par rapport à ses pairs. Les principaux partis politiques peuvent diverger violemment sur des questions comme l’immigration et la culture, mais ils ont compris qu’il n’y avait pas d’alternative réaliste à la modernisation technocratique de Draghi en échange de cadeaux fiscaux de l’UE. Ce processus a commencé par une réforme judiciaire et gouvernementale qui n’est pas encore achevée et le prochain plan de Draghi est de faire avancer une loi sur la concurrence qui vise à nettoyer les marchés publics. En termes simples, le succès signifie faire de l’Italie un endroit où le capital privé peut être déployé proprement.

Pour comprendre la nécessité de la réforme, un bref rappel historique peut s’avérer utile. Les choses se sont gâtées pour l’Italie dans les années 70 et 80, lorsque le « miracle » de la croissance et de l’industrialisation de l’après-guerre a pris fin lorsque les usines du nord n’ont plus pu obtenir de main-d’œuvre bon marché du sud pauvre du pays. Au cours de l' »automne chaud » de 1969, des revendications ont été formulées pour obtenir de meilleurs salaires et de meilleures conditions de travail. Au moment où le système monétaire de Bretton Woods commençait à s’effriter et où deux crises pétrolières se profilaient, un gouvernement de gauche généreux les a satisfaites.

Tout au long des années 1970, des syndicats puissants ont fait des travailleurs italiens les plus choyés d’Europe. Ils avaient les horaires de travail les plus courts, des emplois à l’abri des balles et des salaires liés à l’inflation ; les salaires ont augmenté en moyenne de 22 % par an au cours de la décennie allant jusqu’en 1983, contre 8 % en Allemagne. À la fin des années 1980, l’économie italienne, peu compétitive, est accrochée à des dépenses déficitaires financées par la Banque d’Italie et à des dévaluations constantes de la monnaie. Le ratio dette/PIB du pays est passé de 37 % du PIB en 1970 à 120 % au début des années 1990, et la lire s’est dépréciée de près de -80 % et -60 % respectivement par rapport au deutschemark et au dollar américain.

Chocs politiques

Deux chocs surviennent alors. Tout d’abord, l’enquête « mains propres » de Manu Pulite met au jour une corruption politique généralisée. Plus de la moitié des membres du Parlement italien ont été inculpés et plus de 400 conseils municipaux ont été dissous pour leur participation à un système de corruption qui a permis à des entreprises de payer jusqu’à 4 milliards de dollars par an pour obtenir de gros contrats publics.

Alors que l’Italie se remettait de ces crises politiques, le traité de Maastricht de 1992 a interdit les dépenses à fort déficit. Le traité proscrit les subventions publiques excessives, le financement monétaire et la dépréciation de la monnaie avec l’introduction de l’euro. Dans un marché unique où les pays partagent les mêmes règles et réglementations, l’Italie a désormais du mal à être compétitive. Les restrictions imposées au financement public lui ont permis de dégager un excédent primaire pendant 26 des 28 dernières années, mais l’effondrement de la croissance qui en a résulté s’est traduit par une augmentation inexorable de la dette.

Selon la bonne théorie économique, si l’activité de l’État est réduite, le secteur privé devrait prendre le relais pour stimuler la productivité et les bénéfices. Pour que cela se produise, cependant, les gardiens de l’économie de marché – le système judiciaire et l’administration publique – doivent être crédibles. Malheureusement, ceux de l’Italie sont dysfonctionnels, ce qui a permis à une vaste économie parallèle de se métastaser.

Justice retardée, justice refusée

L’Italie se classe au 27e rang sur 128 dans le classement 2020 du Projet mondial pour la justice, l’un des pires de l’UE. Les indices des sous-composantes dressent un tableau encore pire.

L’élection de Silvio Berlusconi au poste de Premier ministre italien en 1994 a mis fin aux espoirs de réforme et de modernisation. Au cours des neuf années qu’il a passées au pouvoir jusqu’en 2011, plus d’une douzaine de lois ont été adoptées, qui ont favorisé plutôt qu’entravé les malversations financières. Par exemple, une loi de 2002 a effectivement dépénalisé la fraude comptable pour toutes les entreprises non cotées en bourse, facilitant ainsi l’évasion fiscale, la fraude des actionnaires minoritaires et les contributions politiques illicites.

Une autre loi de 2005 a fortement réduit le délai de prescription, encourageant les accusés à prolonger les procès criminels. En conséquence, une étude de Transparency International a révélé qu’environ 10 % des affaires pénales entre 2005 et 2010 étaient en fait caduques. Ce chiffre est à comparer aux 0,1 à 2 % enregistrés dans d’autres pays européens. Il a fallu dix ans de plus pour que le délai de prescription soit à nouveau allongé, mais toujours à des niveaux inférieurs à ceux d’avant 2005.

Comme on pouvait s’y attendre, la tolérance judiciaire à l’égard de la criminalité en col blanc a entraîné une augmentation de cette dernière. Un rapport anticorruption de la Commission européenne en 2014 a noté que les « coûts de la corruption » en Italie représentaient jusqu’à 40 % de la valeur totale des marchés publics. Il comparait le coût de construction au kilomètre des voies ferrées à grande vitesse dans différents pays : Tokyko-Osaka, 9,3 millions d’euros ; Madrid-Séville, 9,8 millions d’euros ; Paris-Lyons, 10,2 millions d’euros ; Rome-Naples, 47,3 millions d’euros ; Turin-Novara, 74 millions d’euros ; Novara-Milan, 79,5 millions d’euros et Bologne-Florence, 96,4 millions d’euros.

En 2012, le gouvernement technocratique de Mario Monti a adopté une nouvelle loi anti-corruption, qui a permis à l’Italie de gagner 11 places dans l’indice de corruption de Transparency International. Mais les politiciens ont fait obstacle à des réformes judiciaires plus profondes. En 2016, il a été rapporté que plus de 90 parlementaires italiens – soit près d’un sur 10 – avaient déjà bénéficié de la prescription, ou étaient actuellement en procès ou sous enquête pour des crimes et délits en col blanc.

Les réformes judiciaires de M. Draghi – qui sont entrées en vigueur cet été – visent à lutter contre ces abus en faisant fonctionner le système judiciaire. L’objectif est de réduire le temps nécessaire à la résolution des litiges en réduisant l’arriéré des affaires. En 2019, la durée moyenne d’une affaire civile en Italie (hors appels) était de 532 jours, soit plus du double de la moyenne de l’UE et le deuxième rang derrière la Grèce. Les litiges qui passent par les deux cours d’appel prennent en moyenne 2 625 jours, ce qui est de loin le délai le plus long de l’UE.

D’ici à la fin 2024, l’objectif est de réduire de 65 % l’arriéré des affaires civiles de première instance et de 55 % celui des affaires en appel. D’ici à la mi-2026, l’objectif est de (i) réduire l’arriéré des affaires civiles de -90%, (ii) réduire l’arriéré des affaires impliquant des mesures réglementaires gouvernementales de -70% (iii) réduire la durée des procédures civiles de -40%, et (iv) réduire la durée des procédures pénales de -25%. Pour ce faire, l’administration de la justice italienne sera numérisée, et environ 20 000 personnes seront recrutées, principalement des greffiers juridiques, pour travailler dans un nouveau bureau destiné à assister les juges. L’accent sera mis sur le sud de l’Italie, où les retards sont les plus importants. Les autres réformes comprennent :

Procédures pénales : les changements prévus en matière de prescription réduiront les incitations à faire traîner les affaires. Jusqu’à présent, l’horloge commençait à tourner lorsqu’un crime présumé était commis, plutôt que lorsqu’il était découvert, et il n’y avait aucun moyen de prolonger le délai de prescription. Désormais, le délai de prescription sera gelé à la fin du premier procès dans la plupart des cas, et des délais stricts seront fixés pour deux appels potentiels.

Procédures civiles : le règlement des litiges sera accéléré en élargissant le champ d’application des processus d’arbitrage et de « médiation obligatoire ». Afin de réduire un goulot d’étranglement important à la Cour suprême du pays (Cour de cassation), un nouveau mécanisme de filtrage sera adopté, les tribunaux de première instance se chargeant des affaires de taille moyenne qui sont actuellement traitées par les tribunaux supérieurs.

Améliorer l’administration publique

Le secteur public italien est inefficace et les formalités administratives pèsent sur le secteur privé. Près d’une douzaine de tentatives visant à moderniser et à simplifier le système d’administration publique ont largement échoué à produire des résultats économiques tangibles.

– Un fédéralisme raté : une redistribution des pouvoirs entre Rome, les régions et les autorités locales dans les années 1990 a été mal conçue et a entraîné un chevauchement des compétences. Cet accord était vague en ce qu’il ne précisait pas quelle branche du gouvernement avait la primauté dans différentes situations, ce qui a entraîné des conflits bureaucratiques et des doubles emplois. Les ressources ont été gaspillées et les litiges juridiques ont fait perdre du temps.

– Une refonte ratée d’un fédéralisme raté : Le projet de Matteo Renzi de revenir sur la dévolution bâclée des années 1990 et de donner plus de pouvoir à Rome au détriment des 20 régions italiennes a été rejeté par les électeurs lors d’un référendum en 2016. L’effet a été de laisser les gouvernements provinciaux faire beaucoup de fonctions sans financement. Comme 5,3 milliards d’euros ont été supprimés des transferts des gouvernements provinciaux depuis 2013, ils ont dû faire face à des déficits et à une réduction des services. Les dépenses d’investissement des autorités provinciales et régionales ont également été durement touchées.

– Vieux et peu qualifiés : plus de 45 % des employés de l’administration centrale sont âgés de plus de 55 ans, contre une moyenne de 25 % dans les pays de l’OCDE. Le gel des embauches au cours de la dernière décennie signifie également que seuls 2 % des travailleurs ont entre 18 et 35 ans. Avec près de la moitié du personnel qui devrait prendre sa retraite dans les 15 ans, les organismes publics sont confrontés à un grave problème de ressources humaines.

Les réformes de M. Draghi visent à combler ces lacunes en consacrant 11 milliards d’euros à la numérisation et à la modernisation de l’administration publique du pays. D’ici trois ans, l’intention est de faire fonctionner les archives et le traitement de l’information de l’administration sur l’informatique en nuage. Cela se fera en parallèle avec le projet européen de stockage en nuage GAIA-X, plus vaste. Une fois mis en place, il devrait permettre aux différents niveaux de l’administration de se coordonner plus facilement. D’ici 2026, l’objectif est que 70 % de la population dispose d’une identité numérique lui permettant d’accéder plus facilement aux services publics. Parallèlement, de nouvelles procédures seront conçues pour simplifier la coopération entre les régions et réduire les formalités administratives.

Le plan de Draghi peut-il survivre à la politique italienne ?

Aussi bonne que puisse paraître cette modernisation, le système politique italien, très fragmenté, fait que les réformes engagées par un gouvernement sont souvent annulées ou abandonnées par le suivant. Les gouvernements tombent souvent lorsque les partenaires de la coalition se séparent, laissant des programmes législatifs à moitié achevés. Un tel résultat reste un risque aujourd’hui, même si la configuration politique actuelle suggère que l’initiative de Draghi a plus de chances de réussir.

Tous les partis parlementaires sauf un – le Fratelli d’Italia (FdI), parti d’extrême droite – ont trempé leurs mains dans le sang de la législation de réforme. Dans un nouveau mélange politique, cela devrait signifier qu’ils ne renverseront pas les lois. Le Mouvement 5 étoiles, parti de gauche, qui semble devoir perdre la mairie de Rome et de Turin, a néanmoins déclaré qu’il travaillerait avec le Parti démocrate, parti établi, à Bologne et à Naples. Lundi, Matteo Salvini, le leader de la Lega, a réitéré son soutien au gouvernement de Draghi, même si mardi, il aurait quitté en trombe une réunion du cabinet en réaction à un plan de réforme fiscale qui augmenterait les impôts fonciers. Il reste à voir si ce geste représente du théâtre politique ou s’il présage une scission plus profonde du gouvernement d’unité nationale.

En ce qui concerne les prochaines élections générales, qui doivent avoir lieu en juin 2023, les sondages actuels indiquent une coalition de droite composée de la Lega, du FdI et de Forza Italia. Cela ferait revenir les trois partis qui ont avili le système judiciaire avant 2011. Cependant, contrairement à cette époque, le FdI (anciennement Alliance nationale) et la Lega ont remplacé Forza Italia de Berlusconi en tant que partis de droite dominants, tous deux obtenant environ 20 % des voix, contre 7 % pour Forza Italia.

Dirigé par la perspicace Georgia Meloni, le FdI a gagné du soutien en ne rejoignant pas la coalition de Draghi et en attirant les partisans de l’anti-vaccination qui détestent le régime sévère du « passeport vaccinal » italien. Comme Marine Le Pen en France, Meloni propose un message plus souple sur l’économie pour attirer les électeurs de centre-droit, mais elle est intransigeante sur l’immigration et les questions de guerre culturelle comme les droits LGBTQ. La Lega et le FdI partagent des vues similaires, mais le soutien de la Lega se situe dans le nord, tandis que le FdI s’appuie sur le sud. L’euroscepticisme de la Lega s’est estompé en faveur d’un assouplissement des règles fiscales de l’Europe pour soutenir les dépenses et les investissements publics une fois l’argent de la relance dépensé.

L’atout de la Commission européenne

À cet égard, la Commission européenne pourrait détenir une carte maîtresse. Jusqu’en 2026, elle peut mettre un terme aux transferts du fonds de relance si le gouvernement italien ne respecte pas ses engagements. C’est un problème car le plan de relance de l’Italie concentre les réformes et les investissements dans les infrastructures. L’autonomie budgétaire du gouvernement sera également limitée pendant toute la durée du plan de relance quinquennal par deux garanties institutionnelles sur lesquelles Bruxelles a insisté : (i) un secrétariat a été créé par la loi pour coordonner les opérations du fonds entre les différentes branches du gouvernement italien, et (ii) un organisme d’audit indépendant contrôlera les dépenses pour s’assurer que l’argent est correctement utilisé.

Le gouvernement italien estime qu’en 2026, la production économique sera supérieure de 3,6 % à ce qu’elle serait sans le plan. Le Fonds monétaire international prévoit que la croissance potentielle de l’Italie devrait passer de 0,4 % par an à 0,7 %. Compte tenu des mesures de protection mises en place par ce plan, ces prévisions semblent toutes plausibles. Au-delà de 2026, cependant, les organes judiciaires et l’administration publique de l’Italie doivent se montrer résistants à l’inconstance des virages politiques. Ce n’est qu’alors que le pays commencera à rattraper ses voisins du nord dans des domaines tels que l’industrie manufacturière et les services haut de gamme.

Dans le meilleur des cas, si le programme de Draghi est pleinement mis en œuvre au cours des 18 prochains mois, il devrait en résulter une Italie plus autonome et plus prospère. Après avoir guéri l' »homme malade » de l’Europe, la voie devrait être ouverte pour la prochaine phase de l’intégration européenne. Et ceci, à son tour, serait positif pour les bénéfices européens à plus long terme et conduirait à une période de surperformance des actions européennes. Il y a encore beaucoup de choses à jouer, mais pour la première fois depuis des décennies, l’Italie semble être sur la bonne voie.