Le spectre d’un partenariat russo-chinois constitue une menace profonde pour les États-Unis, non seulement parce qu’il complique la planification militaire américaine, mais aussi parce qu’il soulève la possibilité que deux adversaires redoutables unissent leurs forces pour contrer les intérêts américains et travaillent éventuellement de concert pour attaquer les alliés des États-Unis.
Article original paru dans War on the rocks. Traduction de Conflits.
Il y a largement consensus. Les analystes s’accordent à dire que, bien que la Russie et la Chine aient évolué vers une coopération tout au long de l’ère post-soviétique, cette tendance s’est accélérée rapidement depuis 2014. Le spectre d’un partenariat russo-chinois constitue une menace profonde pour les États-Unis, non seulement parce qu’il complique la planification militaire américaine, mais aussi parce qu’il soulève la possibilité que deux adversaires redoutables unissent leurs forces pour contrer les intérêts américains et travaillent éventuellement de concert pour attaquer les alliés des États-Unis.
Le partenariat stratégique, établi pour la première fois en 2001, a été stimulé au milieu des années 2010 par la conviction des dirigeants russes que la Russie devait chercher d’autres relations pour survivre à sa soudaine confrontation avec l’Occident. La Chine était le candidat évident, car elle possédait une économie suffisamment importante, était amicale envers la Russie et ne prévoyait pas d’imposer des sanctions en réponse à l’invasion de l’Ukraine en 2014. L’arrivée au pouvoir de Xi Jinping a également contribué à l’approfondissement du partenariat, car la Chine de Xi partage les préoccupations du président Vladimir Poutine en matière de sécurité du régime et les deux dirigeants s’alignent de plus en plus sur les questions de sécurité mondiale et régionale. En outre, les deux pays ont des antécédents de coopération qui remontent au début des années 1990 et qui pourraient servir de base à une coopération élargie.
Cet article résume un rapport de l’ANC qui a testé cette proposition. Pour ce faire, nous nous sommes concentrés sur la mesure de la coopération militaire, en particulier sur la diplomatie militaire et d’autres aspects politiques de la relation de défense, la coopération militaro-technique, les exercices et les opérations conjointes. Notre objectif est de fournir une analyse de la dynamique de la relation de coopération depuis 2014, y compris une discussion sur ce que la relation permet aux deux partenaires d’accomplir ensemble et qu’ils ne peuvent pas faire seuls, et ce que les analystes peuvent déduire sur l’orientation de cette relation bilatérale.
À l’aide d’une collection complète d’articles techniques et de reportages des médias russes et chinois sur les liens militaires bilatéraux, nous avons analysé les principaux accords bilatéraux et déclarations officielles, toutes les ventes d’armes importantes et autres formes de coopération militaro-technique, les échanges de personnel militaire pour l’éducation et la formation, les exercices et opérations militaires conjoints, ainsi que d’autres engagements militaires pertinents. Notre analyse couvre principalement la période allant de 2014 à novembre 2022. Nous avons inclus des coopérations antérieures lorsque cela s’avérait pertinent, ainsi que certains développements importants entre novembre 2022 et février 2023.
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Nous avons adapté une échelle qui évalue les niveaux de coopération militaire sur la base de sept domaines, allant de l’établissement de mécanismes de consultation régulière à l’extrémité la plus basse à l’adoption d’une politique de défense commune à l’extrémité la plus avancée. Cette méthodologie nous a permis non seulement d’estimer le niveau actuel de la coopération militaire globale entre la Russie et la Chine, mais aussi d’analyser son évolution récente et d’estimer ainsi sa trajectoire future potentielle. En outre, en examinant les composantes de la coopération militaire, nous pouvons identifier les domaines spécifiques dans lesquels elle se développe plus rapidement ou plus lentement que la moyenne générale. Cet examen permet une analyse plus fine de l’évolution de la coopération militaire russo-chinoise.
Une croissance inégale
La coopération militaire russo-chinoise n’a pas toujours connu une croissance linéaire. À différents moments, certains aspects ont connu des périodes d’expansion rapide, tandis que d’autres se sont contractés. À d’autres moments, des domaines qui avaient connu une croissance antérieure ont à leur tour atteint un plateau. Cette inégalité dans la dynamique de croissance de la coopération a été la plus notable dans la coopération militaro-technique et dans les exercices et opérations conjoints, tandis que l’expansion des consultations politiques et de la diplomatie militaire a été plus constante. Malgré un certain nombre d’envolées rhétoriques lors des sommets des dirigeants, après avoir connu une période d’expansion rapide entre 2014 et 2019, la coopération militaire russo-chinoise s’est largement stabilisée ces dernières années. Il y a peu de signes d’une expansion continue depuis 2020, que ce soit en matière de coopération militaro-technique ou d’activités militaires conjointes.
Au cours des deux dernières décennies, la Russie et la Chine ont développé des mécanismes de consultation politique et militaire bien institutionnalisés. Les mécanismes les plus importants comprennent de nombreux sommets entre Poutine et Xi, des consultations bilatérales annuelles sur la sécurité entre Nikolai Patrushev, le chef du Conseil de sécurité nationale de la Russie, et Yang Jiechi, l’ancien chef de la Commission de la politique étrangère du Parti communiste chinois, et le dialogue semestriel sur la sécurité en Asie du Nord-Est au niveau des vice-ministres des affaires étrangères. Depuis 2017, la Chine et la Russie ont organisé leurs plans de coopération militaire en feuilles de route quinquennales, dont la plus récente a été approuvée en 2021 et durera jusqu’en 2025.
Les mécanismes de consultation bilatérale en matière de sécurité ont été initialement conçus en 2001 pour gérer les différends territoriaux bilatéraux, qui ont été résolus en 2004. L’agenda politico-militaire s’est depuis considérablement élargi. Avant 2014, l’accent était mis sur le développement et l’expansion de la coopération militaire bilatérale, y compris les ventes d’armes et les exercices conjoints. Les relations avec l’Occident s’étant dégradées après l’invasion de l’Ukraine en 2014, la Russie a cherché à développer ses relations avec la Chine. Les deux pays ont commencé à se coordonner plus largement sur les questions de sécurité, y compris les évaluations de la perception des menaces de l’Occident, les positions sur les différends territoriaux et géopolitiques de l’autre pays avec des pays tiers, et les efforts pour étendre la coopération sur les questions stratégiques, telles que le développement de systèmes conjoints d’alerte précoce pour les missiles.
Une déclaration commune publiée à la suite de la réunion Poutine-Xi de février 2022, qui a eu lieu juste avant l’invasion de l’Ukraine par la Russie, a montré que les préoccupations des deux parties en matière de sécurité se recoupaient de plus en plus. Les deux pays ont mis l’accent sur la menace que représentent les États-Unis et l’OTAN pour la sécurité internationale en général et pour leurs propres pays en particulier. Les responsables chinois ont refusé de critiquer l’invasion russe, accusant généralement l’OTAN et les menaces américaines d’être à l’origine de la guerre.
Coopération militaro-technique
La coopération militaro-technique entre la Russie et la Chine a varié au cours des décennies qui ont suivi la fin de la guerre froide. Après une période de forte croissance des ventes d’armes russes à la Chine entre 1991 et 2005, la coopération militaro-technique a été relativement limitée au cours de la décennie suivante en raison de la combinaison d’une autosuffisance chinoise croissante et de la réticence de la Russie à partager ses technologies les plus avancées sur la base des pratiques passées d’ingénierie inverse de la Chine. Comme dans plusieurs autres domaines de la coopération militaire, les ventes d’armes russes à la Chine ont augmenté rapidement pendant une courte période après le conflit de 2014 entre la Russie et l’Ukraine. Cette expansion s’explique en partie par la volonté de la Russie de rompre avec les précédents et de vendre à la Chine des systèmes d’armes plus avancés. Toutefois, cette croissance n’a pas été soutenue ces dernières années, car la Chine, guidée par l’importance croissante accordée par Xi à l’autonomie technologique, a continué à accroître son autosuffisance.
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Même si les ventes d’armes sont devenues un aspect moins important de la relation globale de coopération militaire bilatérale, les projets technologiques conjoints ont rapidement gagné en importance. Les deux parties ont lancé divers projets de production militaire conjointe, notamment un hélicoptère de transport lourd, un nouveau sous-marin conventionnel, une coopération renforcée en matière de missiles tactiques et des projets de haute technologie susceptibles d’avoir des applications militaires dans des domaines tels que l’intelligence artificielle et les systèmes spatiaux. Plus important encore, l’aide russe au développement d’un système chinois d’alerte précoce au lancement de missiles met en évidence l’extension de la coopération à la défense stratégique.
Dans le même temps, lorsqu’il s’agit de développement de technologies purement militaires, le partenariat est resté quelque peu unilatéral, avec peu de preuves de transfert de technologies de la Chine vers la Russie. La Russie s’est tournée vers la Chine pour remplacer des composants ukrainiens et occidentaux à double usage, en particulier dans des domaines tels que l’optique et l’électronique, bien que ces projets aient été limités dans une certaine mesure par les sanctions. Certains projets lancés après 2014, notamment l’achat de moteurs marins chinois, ont été interrompus parce que l’équipement chinois s’est avéré de qualité insuffisante. Jusqu’à présent, la Chine s’est également abstenue de déployer des efforts manifestes pour aider la Russie à éviter les sanctions occidentales à la suite de l’invasion de l’Ukraine en 2022.
Néanmoins, le passage des ventes d’armes à des projets conjoints avec transferts de technologie suggère une augmentation de l’intégration de l’industrie de la défense, avec des niveaux plus élevés de dépendance mutuelle et de coordination institutionnelle. Dans l’ensemble, la coopération militaro-technique entre la Russie et la Chine continue de fonctionner à un niveau élevé, bien qu’il existe un potentiel de croissance supplémentaire si les deux parties peuvent surmonter les préoccupations persistantes concernant des questions telles que l’ingénierie inverse, la concurrence sur les marchés mondiaux de l’armement, la réticence à partager des technologies sensibles et une préférence durable pour le maintien de l’autosuffisance en matière de production de défense.
Exercices conjoints
La Russie et la Chine font preuve d’un haut niveau de coopération dans les exercices militaires et les opérations conjointes. Comme pour d’autres aspects de leur coopération militaire, les exercices et opérations militaires conjoints ont connu une période d’expansion rapide au milieu des années 2010, avec une augmentation de la fréquence et de la portée mondiale des activités conjointes et une transition vers des exercices de plus en plus complexes conçus pour améliorer la coordination.
Les exercices conjoints ont inclus des efforts visant à intégrer l’utilisation des équipements et installations militaires de l’autre partie, ainsi que la mise en place de centres de commandement conjoints temporaires dans le but de mener des exercices et des opérations spécifiques. Toutes ces activités ont permis aux deux parties d’accroître la confiance et la coopération au niveau opérationnel. Dans le même temps, le fait de travailler avec des forces russes qui ont connu les conditions du champ de bataille lors d’opérations en Syrie et en Ukraine a aidé l’armée chinoise à s’améliorer sur le plan opérationnel en apprenant des tactiques et des procédures plus avancées, dans le cadre de ses efforts pour compenser son manque global d’expérience opérationnelle. Le programme d’exercices a également apporté des avantages symboliques aux deux parties, permettant à la Chine et à la Russie de démontrer qu’elles travaillent ensemble contre les menaces et les efforts de « domination mondiale » des États-Unis.
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Comme pour la coopération militaro-technique, la fréquence et la géographie des exercices militaires se sont rapidement développées au milieu des années 2010, mais ont largement plafonné au cours des trois dernières années. Toutefois, les exercices ont continué à se perfectionner au cours de cette période. Le lancement de patrouilles aériennes et navales conjointes en 2019 et 2021, respectivement, témoigne d’un effort pour aller au-delà des exercices et passer à des opérations réelles. Ces patrouilles ont désormais lieu régulièrement, la sixième patrouille aérienne conjointe ayant eu lieu au début du mois, bien qu’à ce jour elles diffèrent peu des exercices militaires dans la pratique. La diminution de la fréquence et l’absence d’expansion géographique des exercices depuis 2020 résultent principalement des contraintes introduites d’abord par la pandémie COVID-19, puis par l’invasion de l’Ukraine par la Russie. Si la première n’a plus d’incidence sur les activités militaires bilatérales, la seconde pourrait continuer à freiner la disponibilité des moyens militaires russes pour les exercices avec la Chine.
Les limites de la coopération
La Russie et la Chine ont démontré relativement peu d’aspects de la coopération militaire avancée pratiquée par les États-Unis avec leurs alliés européens et asiatiques, qui se traduit généralement par la mise en place de centres de commandement militaire intégrés, de déploiements conjoints, de partage de bases et, au plus haut niveau, par la formulation d’une politique de défense commune. L’établissement épisodique de centres d’opérations conjoints pour des exercices spécifiques et l’utilisation occasionnelle des installations militaires de l’autre partie restent les seuls cas de coopération militaire avancée. En outre, la Russie et la Chine n’ont pas montré qu’elles envisageaient d’établir des structures de commandement conjointes permanentes. En dehors d’exercices spécifiques, elles ne se sont généralement pas donné accès aux nœuds logistiques des pays hôtes et n’ont pas cherché à négocier des accords pour baser des unités ou des équipements militaires sur le territoire de l’autre partie, que ce soit de manière permanente ou temporaire. Enfin, aucune des deux parties ne semble vouloir discuter de la formulation d’une politique de défense commune à quelque niveau que ce soit, même aux niveaux les plus bas, tels que les engagements en matière d’exécution et d’approvisionnement conjoints. En conséquence, nous estimons que la Chine et la Russie n’ont pas atteint un niveau avancé de coopération en matière de défense, bien qu’elles aient pris quelques mesures initiales très préliminaires dans cette direction. Le tableau ci-dessous résume l’état actuel de la coopération militaire russo-chinoise.
Implications
La Russie et la Chine tirent des avantages significatifs de leur coopération militaire. Si les avantages les plus significatifs prennent la forme d’un soutien politique mutuel sur la scène internationale, il existe également des avantages évidents en termes de production industrielle de défense et d’amélioration des capacités opérationnelles, en particulier pour la partie chinoise. La Russie et la Chine se soutiennent mutuellement dans la lutte contre ce qu’elles considèrent comme des efforts des États-Unis pour préserver leur hégémonie mondiale, ce qui constitue un symbole politique. À cette fin, les déclarations conjointes de hauts dirigeants, telles que l’annonce en février 2022 d’une « amitié sans limites » par Poutine et Xi, soulignent que les deux pays ont des positions stratégiques similaires sur les questions mondiales. Bien que leur déclaration commune de mars 2023 ait précisé plus clairement que leur partenariat n’était pas une alliance militaire, les deux dirigeants ont affirmé avoir forgé une relation « supérieure » qui résisterait à l’épreuve du temps.
Les actions concrètes telles que les ventes d’armes et les grands exercices conjoints ont une forte composante symbolique, montrant que les deux pays travaillent ensemble pour relever les défis mondiaux et renforcer leurs positions respectives dans le monde. Ces avantages symboliques sont particulièrement importants pour la Russie, qui cherche à contrer l’impression qu’elle est isolée sur le plan international à la suite de son invasion de l’Ukraine. Après avoir rencontré M. Poutine en avril 2023, le ministre chinois de la défense, Li Shangfu, a par exemple salué la contribution du dirigeant russe à la paix dans le monde. La Russie souligne que la volonté des dirigeants chinois de rencontrer les dirigeants russes au plus haut niveau et les déclarations de soutien qui sont régulièrement publiées à l’issue de ces rencontres sont le signe que les efforts déployés par l’Occident pour l’isoler échouent.
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D’autre part, il est clair que la Chine tire davantage profit de la relation de défense que la Russie en termes d’avantages matériels de la coopération militaire. L’armée populaire de libération utilise depuis longtemps les exercices militaires pour apprendre de ses homologues russes et s’améliorer sur le plan opérationnel. La Chine pourrait également tirer des avantages stratégiques d’un accès potentiel aux installations militaires russes en Extrême-Orient, bien que rien n’indique que la Russie soit disposée à accorder un tel accès dans un avenir prévisible. L’armée russe, qui se considère comme plus avancée que son homologue chinoise en termes de connaissances opérationnelles, a moins gagné en termes pratiques. Dans le même temps, les performances de la Russie au cours de l’année écoulée dans sa guerre contre l’Ukraine peuvent susciter des doutes chez les chefs militaires chinois quant à la qualité de l’armée russe, ce qui peut à son tour affecter la perception de l’utilité de ce que l’Armée populaire de libération peut être en mesure d’apprendre lors d’exercices et d’opérations conjoints. Bien qu’il soit beaucoup trop tôt pour voir des preuves d’un tel changement dans les perceptions chinoises, il s’agit d’une possibilité que les observateurs devraient prendre en compte à l’avenir.
Pendant de nombreuses années, la Chine s’est fortement appuyée sur les exportateurs d’armes russes pour faciliter sa modernisation militaire. Cette aide a été particulièrement cruciale car, pendant la majeure partie de l’après-guerre froide, son industrie de la défense était très en retard sur son homologue russe et la Chine n’était pas en mesure d’acheter des armes à l’Ouest pour rattraper son retard. En outre, en aidant la Chine principalement dans les domaines maritime et aérospatial, la Russie a fourni des armes qui représentent une menace comparativement plus faible pour la Russie et une menace comparativement plus importante pour les États-Unis. Cela dit, la dépendance de la Chine à l’égard des livraisons d’armes russes s’amenuise manifestement à mesure que son industrie de défense devient de plus en plus autosuffisante. La plupart des armements que la Chine a achetés par le passé à la Russie peuvent désormais être produits dans le pays, à l’exception des moteurs d’avion. D’autre part, l’adoption de sanctions occidentales globales contre la Russie à la suite de son invasion de l’Ukraine a accru la dépendance de la Russie à l’égard des composants chinois, tels que l’électronique, et des machines-outils chinoises. Dans l’ensemble, la Chine a pris soin d’éviter de fournir à la Russie des équipements susceptibles de violer les sanctions occidentales, bien que le Trésor américain ait imposé des sanctions à quelques entreprises chinoises ayant fourni une aide militaire, et que les responsables américains estiment que les dirigeants chinois n’ont pas totalement rejeté la perspective d’une telle aide à l’avenir.
Bien que l’expansion rapide de la coopération militaire russo-chinoise en termes de coopération militaro-technique et d’exercices conjoints qui était clairement visible entre 2014 et 2019 n’ait pas été aussi évidente au cours des trois dernières années, la fréquence continue des consultations en matière de sécurité et la publication de déclarations réaffirmant des liens militaires étroits au cours de la période 2020-2022 suggèrent que cette accalmie est très probablement le produit de circonstances extérieures plutôt qu’un changement dans la volonté de l’une ou l’autre partie de poursuivre le développement d’une relation militaire de plus en plus étroite. Si tel est le cas, ce sont ces circonstances – notamment les sanctions occidentales et les contraintes de ressources auxquelles l’armée russe est confrontée à la suite de son invasion de l’Ukraine – qui détermineront s’il y aura un nouvel élan en faveur de l’élargissement des relations militaires dans les années à venir.
Pour déterminer la trajectoire des relations au cours des trois à cinq prochaines années, les analystes devraient se concentrer sur la mesure dans laquelle la Chine fournit à la Russie des technologies militaires et à double usage et sur l’aide réelle que la Russie apporte à la Chine par le biais de projets conjoints tels que le système d’alerte précoce et les hélicoptères de transport lourd avancés. Dans le domaine des opérations et exercices conjoints, les observateurs devraient examiner si la Chine et la Russie mènent ou non des exercices militaires provocateurs pour des États tiers, comme dans la zone du Groenland, de l’Islande et du Royaume-Uni (GIUK) ou près du territoire américain dans le Pacifique, ou si l’une ou l’autre entreprend des missions qui sont principalement importantes pour l’autre, comme des activités navales conjointes dans des zones contestées de la mer de Chine méridionale, près de Taïwan, ou dans la mer Méditerranée ou la mer Baltique. En outre, toute indication selon laquelle l’une des parties est disposée à accorder à l’autre un accès à long terme à ses installations militaires serait le signe d’une avancée appréciable dans la coopération militaire et la confiance mutuelle. Ces actions indiqueraient que les deux pays sont potentiellement sur la voie d’une coopération militaire plus poussée, susceptible de créer de graves menaces pour les alliés et partenaires des États-Unis et d’accroître considérablement le défi auquel sont confrontés les planificateurs militaires américains. Les preuves que la Russie et la Chine s’engagent dans ce type de coopération seront plus significatives que d’autres déclarations rituelles sur l’amitié illimitée faites lors de réunions au sommet.
Les auteurs
Dmitry Gorenburg, Elizabeth Wishnick, Paul Schwartz et Brian Waidelich.
Dmitry Gorenburg est chercheur principal au sein de la division des études stratégiques de CNA, un organisme de recherche et d’analyse à but non lucratif, où il travaille depuis 2000. Il est rédacteur en chef des revues Problems of Post-Communism et Russian Politics and Law et associé au Davis Center for Russian and Eurasian Studies de l’université de Harvard.
Elizabeth Wishnick est spécialiste des relations sino-russes, de la politique étrangère chinoise et de la stratégie arctique au sein du programme d’études sur la Chine de l’ANC. Elle est également chercheur principal au Weatherhead East Asian Institute de Columbia et professeur à la Montclair State University. Elle est l’auteur de China’s Risk : Oil, Water, Food and Regional Security (à paraître) et de Mending Fences : Moscow’s China Policy from Brezhnev to Yeltsin. Son blog politique se trouve à l’adresse suivante : www.chinasresourcerisks.com.
Paul Schwartz est chercheur au sein du programme d’études sur la Russie de l’ANC. Il mène des recherches et des analyses sur l’armée russe et sa politique de défense et de sécurité pour l’armée américaine et la communauté du renseignement. Il est également associé principal non résident du programme Europe, Russie et Eurasie du Center for Strategic and International Studies.
Brian Waidelich est chercheur au sein du programme des affaires de sécurité indo-pacifique de l’ANC. Ses recherches portent sur l’organisation de l’Armée populaire de libération de Chine et sur les questions de sécurité maritime et spatiale dans la région indo-pacifique.
