Un refrain souvent entendu est que le président Trump est particulièrement dur dans sa critique des alliés américains de l’OTAN, vus comme des « parasites » se protégeant à moindre frais sous le parapluie de la protection américaine, et que sa remise en question de l’engagement de l’Amérique est sans précédent. Un bref rappel de l’histoire de l’alliance montre toutefois que les différends sur le partage des charges et les récriminations américaines sur le manque de volonté de ses alliés européens à partager suffisamment les frais ont caractérisé cette alliance depuis sa création, et que Donald Trump n’est pas aussi unique que les Européens ont tendance à le croire dans le fond ou le ton de ses plaintes.
Depuis des décennies, un flot de présidents, de hauts fonctionnaires et de responsables du Congrès américain ont utilisé un langage extrêmement dur dans leurs critiques et ont même remis en question l’avenir de l’alliance si les alliés de Washington au sein de l’OTAN ne contribuaient pas davantage, certains menaçant de retirer une partie ou la totalité des troupes américaines et de retirer effectivement le parapluie de sécurité américain qui sous-tendait la sécurité européenne. Le président Eisenhower, qui a servi à la fois comme premier commandant de l’OTAN et plus tard comme président des États-Unis, a été particulièrement vexé par les Français qui rechignaient à financer l’alliance. John Kennedy a déclaré qu’il était frustré par le fait que les alliés européens de l’Amérique vivaient « sur le dos du pays » alors que les États-Unis assuraient la sécurité et la liberté de l’Europe occidentale. Juste avant la mort de Kennedy, l’ambassadeur français aux États-Unis, Hervé Alphand (qui a servi à Washington pendant près d’une décennie sous trois présidents américains) a écrit : « Jamais auparavant les malentendus entre la France et les États-Unis n’ont été aussi profonds. »
Plus tard, dans les années 1960, Lyndon Johnson a exercé une forte pression sur le chancelier ouest-allemand Ludwig Erhard en raison du manque de dépenses de défense de la RFA, pression qui comprenait la menace de retraits de troupes américaines si la RFA ne contribuait pas davantage ; pression qui, selon Helmut Schmidt, a plus tard contribué à la fin du gouvernement d’Erhard. De même, Richard Nixon se plaignait de la charge financière que représentait pour les États-Unis la garantie de sécurité américaine en Europe et du manque de contribution européenne suffisante, et demandait la « coopération européenne pour trouver une solution aux problèmes financiers découlant du stationnement des forces américaines de l’OTAN en Europe ».
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En 1974, alors que Gerald Ford se préparait à prendre la présidence à la place d’un Richard Nixon de plus en plus vulnérable, la frustration vis-à-vis des alliés a amené certains sénateurs à rencontrer Ford pour lui faire part de leur opinion selon laquelle l’OTAN avait peut-être « dépassé son utilité ». Sans aller aussi loin, Ford a répondu que les alliés de Washington devraient prendre en charge une plus grande partie des coûts militaires.
Ronald Reagan, reconnaissant la menace existentielle que le totalitarisme soviétique faisait peser sur les États-Unis et sur l’Europe occidentale, fut frustré à plusieurs reprises par le refus apparent de ses alliés européens de s’associer pleinement avec les États-Unis pour faire face à cette menace. Lors d’une réunion du NSC (Conseil de sécurité nationale) en décembre 1981, faisant référence à sa perception de la timidité européenne face à la menace soviétique, Reagan a qualifié les Européens de « poules mouillées » et a averti que « nous avons la mémoire longue », en référence au fait qu’ils feraient mieux de commencer à montrer plus de courage s’ils s’attendaient à un soutien continu des États-Unis.
Plus récemment, Bob Gates, le très respecté secrétaire à la défense des présidents Bush et Obama a affirmé dans un discours en 2010 : « Dans le passé, je me suis inquiété ouvertement de la transformation de l’OTAN en une alliance à deux niveaux : entre les membres qui se spécialisent dans des tâches humanitaires, de développement, de maintien de la paix et de dialogue “doux” et ceux qui mènent des missions de combat “dures”. Entre ceux qui veulent et peuvent payer le prix et supporter le fardeau des engagements de l’alliance, et ceux qui profitent des avantages de l’adhésion à l’OTAN – qu’il s’agisse de garanties de sécurité ou de cantonnements de quartier général – mais ne veulent pas partager les risques et les coûts. Il ne s’agit plus d’une préoccupation hypothétique. Nous y sommes aujourd’hui. Et c’est inacceptable. »
À l’époque, les États-Unis représentaient à eux seuls environ 75 % des dépenses de défense de l’OTAN, malgré la baisse des budgets de défense sous le président Obama, et seuls trois des membres de l’OTAN (dont les États-Unis) consacraient 2 % de leur PIB à la défense. L’année suivante, M. Gates a prononcé un discours d’adieu déprimant devant l’OTAN, mettant en garde contre ce fait : « La dure réalité est qu’il y aura une baisse de l’appétit et de la patience du Congrès américain, et du corps politique américain dans son ensemble, pour dépenser des fonds de plus en plus précieux au nom de nations qui ne sont apparemment pas disposées à consacrer les ressources nécessaires… à leur propre défense. »
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Le prédécesseur du président Trump, Barack Obama, a averti le Royaume-Uni que la « relation spéciale » entre les États-Unis et le Royaume-Uni n’existerait plus si Londres ne commençait pas à contribuer davantage. Une idée reprise par le ministre de la Défense Jim Mattis face à un auditoire de l’OTAN : « Le contribuable américain ne peut plus assumer une part disproportionnée de la défense des valeurs occidentales. Les Américains ne peuvent pas se soucier plus que vous de la sécurité future de vos enfants. »
Les Européens veulent-ils se défendre ?
Les présidents et les secrétaires à la défense ne sont pas les seuls dirigeants politiques américains à critiquer leurs alliés de l’OTAN pour avoir profité du parapluie de sécurité américain et avoir menacé de retirer les troupes américaines et/ou leur financement. Les leaders du Congrès, des deux partis et presque depuis le début de l’alliance, ont eux aussi fait écho aux mêmes frustrations. Au milieu de la guerre du Vietnam et au plus fort de la guerre froide, le puissant leader démocrate de la majorité au Sénat, Mike Mansfield, a introduit à plusieurs reprises, entre 1966 et 1970, les résolutions « Sense of the Senate » préconisant d’importantes réductions des troupes américaines en Europe. En 1971 ainsi qu’en 1973 et 1974, il a introduit une législation qui, bien que n’ayant jamais été adoptée, aurait exigé des États-Unis qu’ils réduisent de moitié leurs effectifs militaires. Mansfield a constamment critiqué les alliés des États-Unis pour ne pas avoir respecté leurs engagements en matière de dissuasion mutuelle. À la fin des années 1980, la commission des services armés de la Chambre des représentants a créé une « sous-commission de partage de la charge de la défense » et le Sénat a exigé que la Maison-Blanche de Reagan désigne un envoyé spécial pour renégocier un accord de partage de la charge entre les États-Unis et leurs alliés européens de l’OTAN que Washington considérait comme plus équitable. Ainsi, au fil des décennies et à travers tout l’éventail politique, les dirigeants politiques américains ont fait preuve d’une remarquable cohérence dans leurs critiques – les critiques de Donald Trump à cet égard ne sont pas nouvelles.
L’une des principales plaintes concernant l’attitude de Donald Trump envers l’OTAN est le fait qu’au début de sa présidence, il s’est demandé si les États-Unis prendraient la défense de leurs alliés de l’OTAN en cas d’attaque russe (ou d’une attaque de quiconque d’ailleurs) étant donné le manque d’engagement de la part de nombreux alliés de l’OTAN pour leur propre défense. Les résultats de plusieurs études de Pew Research montrent que la frustration du président Trump est bien placée. Dans la plupart des pays de l’OTAN interrogés par Pew dans une étude de 2017, une forte majorité du public pensait que les États-Unis devraient prendre la défense de leur pays si nécessaire, alors que ces mêmes publics étaient beaucoup moins enthousiastes à l’idée que leur pays honore l’article 5 et prenne la défense de toute autre personne de l’alliance qui serait attaquée. Il s’agit là, de toute évidence, d’un problème grave. En Grèce, par exemple, 62 % des citoyens estiment que les États-Unis doivent leur venir en aide si nécessaire, mais seulement 25 % sont favorables au respect de l’engagement pris par la Grèce d’utiliser l’armée grecque dans des circonstances similaires pour défendre un allié du traité. En Italie et en Allemagne, si l’écart n’était pas aussi important qu’en Grèce, il y avait néanmoins un écart de 26 et 25 %, respectivement, entre ceux qui pensaient que les États-Unis étaient responsables de la protection de leur pays et ceux qui pensaient que leur pays devait respecter ses engagements en vertu de l’article 5.
L’opinion des électeurs américains, pour sa part, tend à refléter celle des dirigeants politiques américains : ils souhaitent que leurs alliés de l’OTAN contribuent davantage à leur propre défense, mais soutiennent néanmoins l’alliance.
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Les dépenses de défense au sein de l’OTAN, à l’exception des États-Unis, devraient augmenter de 400 milliards de dollars entre 2016 et 2024. Pourtant, les membres européens de l’OTAN sont toujours poussés à faire plus. Avec le départ du Royaume-Uni de l’UE, 80 % des dépenses de défense de l’OTAN sont effectuées par des pays non membres de l’UE. Et aujourd’hui encore, seuls neuf des 30 membres de l’OTAN ont respecté leur engagement de consacrer au moins 2 % de leur PIB à la défense, certains d’entre eux, dont l’Espagne et la Belgique, ne consacrant qu’un maigre 1 % de leur PIB à la défense.
Quel avenir pour l’alliance ?
Bien que les critiques du président Trump à l’égard de l’OTAN fassent l’objet d’une plus grande couverture médiatique, le président a exprimé à plusieurs reprises son soutien à l’alliance. Au sein d’une administration qui renoue avec la légitimité d’une poursuite sans complaisance de ses propres intérêts stratégiques, le président et les responsables de l’administration Trump reconnaissent que, quelles que soient les frustrations de Washington, l’alliance est fondamentalement dans l’intérêt national américain. En particulier à une époque où le retour de la concurrence entre grandes puissances est si évident, la logique stratégique et l’histoire enseignent que de telles alliances sont vitales. Les alliances de l’Amérique sont incontestablement parmi ses plus grands atouts, et dans le cas de l’OTAN, l’alliance est doublement importante du fait qu’elle incarne les valeurs qui constituent également le plus grand atout des États-Unis dans la lutte contre les puissances autoritaires. La Charte de l’OTAN définit spécifiquement l’objectif de l’alliance comme étant de défendre les valeurs uniques de la civilisation occidentale, le « patrimoine commun et la civilisation de leurs peuples, fondés sur les principes de la démocratie, de la liberté individuelle et de l’État de droit » – des valeurs civilisationnelles communes que le président Trump a fortement défendues dans son discours de Varsovie en 2017. Ces valeurs sont un atout d’une importance vitale dans la lutte spécifique qui définira plus que toute autre chose le monde émergent du xxie siècle, celui entre les libertés démocratiques occidentales et le techno-totalitarisme du Parti communiste chinois.
C’est pourquoi, tout en continuant à renforcer la dissuasion vis-à-vis de la Russie, l’administration Trump a demandé à l’OTAN de concentrer son attention sur la menace multiforme que représente la République populaire de Chine pour nos valeurs communes.
Contrairement à l’opinion générale selon laquelle Donald Trump et son administration ne considèrent pas l’OTAN comme ayant une valeur pour les États-Unis, l’administration la considère comme aussi importante aujourd’hui qu’à tout autre moment. Si la plupart des membres européens de l’OTAN continuent à augmenter les dépenses de défense d’une manière proportionnelle à leurs promesses, les meilleurs jours de l’alliance pourraient encore être devant eux.
