Si la France intervient dans plusieurs pays pour les stabiliser et éviter une dépression civile de ceux-ci, les modalités de l’intervention, ses finalités et les objectifs recherchés doivent être réévalués. Quels sont les objectifs de mission comme Sangaris ou Barkhane et à quel moment peut-on dire que ceux-ci ont été atteints et que la mission est réussie ?
Un article rédigé par le CEN Soubiran, Chef d’escadron dans la gendarmerie nationale. L’article a été réalisé dans le cadre de sa scolarité à l’École de guerre.
Le 16 février dernier, le président de la République participait au sommet G5 Sahel, l’un des sujets abordés était l’avenir de l’opération Barkhane. Cette opération arrive en effet à un tournant. La question de l’efficacité des opérations de stabilisation de pays en guerre est de nouveau au cœur des enjeux. Après huit ans d’opérations, et malgré les sacrifices consentis par la France pour stabiliser la bande sahélienne, face aux nombreuses difficultés qui persistent dans la zone, force est de constater que notre modèle ne donne pas les résultats escomptés et doit évoluer. Ce constat n’est pas nouveau, le LCL Haéri dans un ouvrage paru sur le sujet en 2008 soulignait déjà l’importance de repenser nos actions de stabilisation.
Un engagement important, des expertises reconnues et pourtant une succession d’échecs.
Au Sahel comme en Afghanistan ou en Irak, la France et ses alliés occidentaux ont su remporter de nombreuses victoires militaires. Parfois peu visibles, elles sont cependant essentielles notamment pour lutter contre le terrorisme, empêcher que des régions ou des pays ne deviennent des bases arrières de réseaux terroristes qui auraient alors toute latitude pour frapper l’Europe. Notre action participe également au devoir moral de protection des populations face à des groupes extrémistes toujours plus violents et biens équipés.
Malgré des victoires tactiques, la neutralisation de nombreux chefs ennemis d’importance, mais également des programmes d’assistance et de reconstruction performants, la France et ses alliés peinent à transformer l’essai. En Afghanistan les Talibans sont aux portes du pouvoir ; au Mali, malgré le renfort de la force régionale G5 Sahel, les acteurs locaux ne sont toujours pas en mesure de prendre le relais des forces occidentales. La difficulté le plus souvent évoquée concerne la nature de l’ennemi qui représente une menace diffuse, cachée au sein de la population, souvent aguerri et doté de moyens militaires. Cette problématique n’est cependant pas nouvelle et il ne s’agit là que de lutte contre les effets et non contre les causes de la crise. Celles-ci sont quant à elles beaucoup plus complexes. Elles sont souvent liées à des haines historiques, une corruption endémique des élites, l’action de mouvements qui s’apparentent à du grand banditisme, mais aussi à une inégale répartition des richesses. On constate rapidement que les problématiques sont aussi complexes que multiples. Dès lors on comprend aisément pourquoi la majorité de ces opérations a échoué ces dernières années. Ces difficultés sont globalement comprises et le concept de l’approche globale développé depuis plusieurs années vise à tenter d’y répondre sans pour le moment y parvenir.
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Ce constat d’échec ne peut être considéré comme le fruit d’un manque de moyens ou d’un désintérêt de la France. La nécessité de stabiliser les pays en crise est une préoccupation majeure de la France régulièrement rappelée par le Président de la République qui évoquait en 2018 le besoin d’une approche « 3D » c’est-à-dire Défense, Diplomatie et Développement pour la résolution de la crise au Sahel. Les moyens militaires sont conséquents même si à l’échelle d’une zone comme le Sahel ils sont souvent jugés insuffisants. Les sommes engagées pour la stabilisation et la reconstruction de ces pays sont toutes aussi importantes à l’image du budget de l’Agence France Développement (AFD) qui est passé de 2.5 milliards d’euros en 2005 à 10 milliards en 2017 avec un objectif à 15 milliards en 2022. Les acteurs de la stabilisation, qu’ils soient publics ou privés, sont nombreux et se bousculent pour faire valoir leur légitimité, mettre en place leurs projets et si possible recevoir davantage de subsides. Parmi eux beaucoup sont légitimes et possèdent une expertise réelle. C’est le cas du Quai d’Orsay dont la puissance de son réseau d’ambassades et la qualité de ses diplomates sont reconnues à travers le monde. C’est aussi le cas de puissantes ONG comme Médecins sans Frontières qui compte près de 65 000 personnes sur le terrain. Cette pluralité d’acteurs à l’échelle nationale s’ajoute à une multitude d’autres à l’échelle internationale.
Un raccourci souvent usité pour justifier les échecs des missions de stabilisation de la France et ses alliés consiste à expliquer qu’il s’agit avant tout du résultat d’un manque de remise en cause, d’une vision paternaliste héritée d’un colonialisme historique ou encore d’une volonté d’appliquer les mêmes solutions à des pays différents. La réalité est plus complexe. La France comme ses alliés ont analysé leurs échecs et cherché des solutions novatrices pour parvenir à une pacification durable des pays où ils sont intervenus depuis plus de 30 ans. Les États-Unis, souvent critiqués pour leur politique d’intervention en Irak qui a plongé le pays dans une guerre civile qui perdure encore à l’heure actuelle, ont développé une doctrine de la pacification et mis en place des actions concrètes sur le terrain. Conscients de leurs lacunes, ils ont notamment créé en 2004 au sein du Marine Corps à Pendleton un centre d’instruction dédié aux questions de pacification. Les ouvrages sur le sujet sont nombreux et la volonté des acteurs de la pacification de progresser est réelle. Comprenant que la pluralité des problématiques ne peut être traitée de manière efficace par une approche en silo d’administrations ou d’organismes persuadés chacun dans leur domaine qu’ils sont la clef du succès d’une pacification réussie, la majorité de ces acteurs cherchent à unir leurs efforts en menant des actions concertées. Ce fut le cas en Afghanistan avec la création de Provincial Reconstruction Teams (PRT) en 2002, des équipes civilo-militaires chargées de développer des projets avec l’assentiment et au profit des populations locales. L’évolution des mentalités a cependant été laborieuse à l’image du projet de détachement d’un diplomate français chargé du développement local auprès du général qui commandait l’opération en Kapissa en Afghanistan. Si le projet fut un succès qui inspira même l’armée américaine, il aura mis deux ans à aboutir faute d’entente rapide entre la Défense, le Quai d’Orsay et l’AFD.
Repenser notre organisation et nos partenariats, deux impératifs pour espérer des succès
Espérer pacifier un pays comme l’Irak en l’espace de deux à quatre ans comme ce fut l’objectif des Américains dans les années 2000 semble illusoire. Néanmoins, les nations qui, comme la France, s’engagent dans la durée pour pacifier des pays en crise pourraient légitimement s’attendre à voir leurs efforts déboucher sur une amélioration même partielle de la situation dans les pays où ils sont intervenus pendant plusieurs années.
Face à ce constat, on peut identifier deux pistes d’amélioration. La première viserait à repenser notre organisation des opérations de stabilisation. La seconde consisterait, en s’appuyant sur cette nouvelle structure, à revoir nos relations avec les puissances régionales où nous intervenons.
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Les opérations militaires stricto sensu sont planifiées en amont et font l’objet d’une conduite dans la durée. Les actions des différentes armées sont coordonnées par un organisme interarmées unique, le Centre de Planification et de Conduite des Opérations (CPCO). Créer une nouvelle structure, différente du CPCO, dédiée à la phase de stabilisation est un préalable pour optimiser notre action. Un commandement unique avec un budget et des moyens dédiés aurait de nombreux avantages. Il permettrait notamment de planifier et conduire l’ensemble des missions de stabilisation en coordonnant l’intégralité des moyens dédiés à cette mission. Il serait l’unique interlocuteur du décideur politique capable de lui fournir une vision transverse des problématiques de stabilisation en amont de l’intervention éventuelle, de lui apporter une analyse en cours d’action lors des opérations, de suivre les opérations et d’adapter le dispositif en continu.
Alors que les opérations de stabilisation nécessitent des actions nombreuses dans des domaines variés et une pluralité d’intervenants tous très différents, il n’existe aucune structure qui coordonne l’ensemble des opérations. Les liens se sont renforcés entre les différents acteurs, mais cela reste insuffisant. Les ministères décident de leurs objectifs, les agences comme l’AFD sont tout aussi autonomes. L’autorité politique lorsqu’elle doit prendre une décision est confrontée à une multitude d’acteurs avec des visions divergentes. Regrouper ces expertises au sein d’un même organisme permettrait de planifier une opération dans sa globalité, d’en identifier les risques, les perspectives et donnerait l’opportunité à nos décideurs de faire des choix stratégiques de manière plus éclairée. En phase de conduite, la création de cet organisme est tout aussi essentielle. Face aux risques sécuritaires, mais également à l’insuffisance de moyens, la conduite est souvent confiée à l’armée qui sort alors de son spectre missionnel alors que ses moyens sont comptés. Cela ne permet pas un suivi précis des actions menées sur le terrain à l’image de l’AFD qui affichait pour l’année 2020 un objectif d’évaluation de 50% des projets terminés. Le Sénat évoquait également ce manque de pilotage. Dans un rapport de 2013, il soulignait que le dernier plan d’aide de 1,5 milliard d’euros au profit du Sahel n’avait pas permis d’empêcher la crise que nous connaissons actuellement et que l’aide extérieure au profit du Mali atteignait en 2012 33% de son budget. Par ailleurs, certaines actions peuvent profiter aux populations sans pour autant participer efficacement à la stabilisation d’un pays. Ce fut le cas en Afghanistan où l’on n’a pas su trouver une alternative à la culture de l’opium qui fournit près de 2.5 milliards de dollars de recettes soit 35% du PIB du pays permettant à des seigneurs de guerre d’acheter des armes ainsi que le soutien de la population. Dans ces conditions, construire des puits et des écoles est certes bénéfique pour la population, mais ne stabilise pas un pays.
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Cette structure pourrait par exemple être intégrée au sein du Secrétariat général de la Défense et la Sécurité Nationale (SGDSN) ou être créée ex nihilo. Il ne s’agirait pas alors de créer de nouvelles expertises, mais bien d’y intégrer des compétences existantes. Elle s’appuierait sur les organismes existants. Dotée d’une capacité de planification, de conduite, mais également d’audit des actions mises en œuvre, elle permettrait une plus grande cohérence de l’action de la France. Pour lui permettre de réussir dans sa mission, il est essentiel de lui donner un véritable pouvoir de décision à l’image du CPCO afin de ne pas créer une structure à l’image de la Stabilisation Unit au Royaume-Uni dont le rôle se limite à améliorer la coordination entre acteurs de la stabilisation.
Sans être complexe à mettre en œuvre, la création d’une telle structure se heurterait à des institutions soucieuses de conserver leur autonomie et prérogative. Elle ne peut donc être que le fruit d’une volonté forte de l’autorité politique. Sa direction dans un souci de recherche de consensus pourrait être confiée à un diplomate, un officier général ou bien un préfet. En fonction de l’avancée de la mission de stabilisation ou bien de la nature de la zone d’intervention, il peut être également envisageable que des chefs se succèdent. Une structure similaire existe dans la doctrine américaine. Il s’agit du Joint InterAgency Group (JIAG). Certains officiers supérieurs comme le LCL Haéri ou, plus récemment, le général Vigilant, appellent à la création en France d’une structure de ce type au regard de leur expérience sur les différents théâtres d’opérations où ils ont été projetés.
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Une organisation mieux structurée avec un pilotage plus efficient n’est évidemment pas LA solution miracle.
L’autre élément essentiel est l’engagement des autorités locales. La majorité des interventions le sont sous le signe de l’urgence. Il est donc difficilement envisageable de planifier des réunions pour s’accorder sur les termes de l’engagement de la France aux côtés de pays avec lesquels nous avons en outre parfois des accords de défense. Néanmoins, après l’urgence, il est essentiel de s’accorder sur les conditions de la mise en place d’une opération de stabilisation. Une mauvaise volonté ostensible, une corruption généralisée ou encore des divergences fortes quant à la nature d’un ennemi commun sont autant d’exemples rencontrés au Sahel comme en Afghanistan et qui ont fortement pénalisé les efforts de stabilisation de la France et de ses alliés. Si les conditions minimales ne sont pas réunies pour espérer une paix durable, l’autorité politique ne doit pas exclure la possibilité de limiter son intervention à une opération ponctuelle sous forme d’une Quick Response Force (QRF), moins coûteuse en moyens humains et financiers et par ailleurs plus facilement acceptables par nos alliés. Cela permettrait à minima de neutraliser une menace ponctuelle. L’opération Atalante de lutte contre la piraterie au large de la corne de l’Afrique est une illustration de cette stratégie. Même si elle ne résout pas les causes de ce phénomène, elle permet de neutraliser une menace dans une zone maritime stratégique. À l’inverse l’absence totale d’accompagnement liée à la chute du dirigeant libyen Khadafi par peur d’un enlisement a, quant à lui, conduit à créer une zone de crise durable qui déstabilise toute une région et a des conséquences importantes pour l’Europe. Cela peut apparaître comme une évidence et pourtant nous constatons que pour la majorité des interventions récentes, les conditions de succès en local n’étaient pas réunies même après plusieurs années d’opération. C’est alors le coût humain et financier associé à une opinion publique opposée à ces opérations qui conduisent les autorités politiques à se retirer des zones où ils sont engagés. Ce retrait s’apparente alors à un renoncement alors qu’il aurait pu être un choix stratégique.
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Le coût financier de ses opérations est sans doute un des éléments clés en raison des crises économiques successives que nous connaissons et de notre surendettement. Il est donc illusoire d’imaginer augmenter davantage nos moyens dédiés à la pacification dans les années à venir et la majorité des pays à qui nous portons assistance sont dans des situations de pauvreté extrême. Le respect des engagements financiers des pays qui s’engagent à aider des pays en crise est à ce titre essentiel. L’absence de soutien financier dans la durée fut notamment une des causes de l’échec des PRT en Afghanistan. Les coalitions régionales comme celle du G5 Sahel, qui ne peuvent pas lutter seules, doivent être soutenues dans la durée ce qui n’est pas toujours le cas. Lors d’une conférence à l’École Militaire fin 2020, le général Oumarou Namata Gazama, commandant de la Force conjointe du G5 Sahel, soulignait l’importance du respect des promesses de soutien financier pour que les efforts entrepris puissent s’inscrire dans la durée. Les coalitions régionales, même si elles doivent être très souvent soutenues financièrement et technologiquement, présentent de nombreux avantages. Elles limitent l’engagement de pays comme la France et responsabilisent les puissances régionales. Si le Mali n’a pas la capacité d’assurer sa propre défense face aux rébellions et aux menaces djihadistes, certains de ses voisins possèdent des moyens bien plus importants et des armées capables de lutter contre des groupes terroristes. C’est notamment le cas de l’Algérie comme le souligne un rapport du Sénat. Ce pays possède des ressources pétrolières importantes et une armée d’environ 300 000 soldats. Elle est également confrontée au terrorisme islamiste et a donc un rôle à jouer dans la lutte actuelle au Sahel. Il appartient à la diplomatie française, mais également internationale de davantage impliquer ce type d’acteur dans des processus de stabilisation à l’échelle régionale.
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À terme, c’est également le rôle des États membres de l’Union européenne qui a vocation à évoluer. Les longues et complexes négociations entre pays membres pour convenir des modalités d’intervention soulignent là aussi l’importance d’avoir une vision commune au niveau européen et donc un leadership unique. L’UE consacre déjà chaque année en moyenne 1% de son budget annuel total à l’aide humanitaire mondiale ce qui fait d’elle le plus important pourvoyeur mondial d’aide humanitaire. Une gestion unique des opérations de stabilisation au niveau de l’UE aurait sans doute de nombreux avantages, mais nous en sommes encore loin. À l’image de la task force Takuba qui, après un an de gestation commence seulement à être opérationnelle, l’engagement mutualisé de pays de l’UE reste complexe et les consensus rares et difficiles à obtenir. Là aussi un grand volontarisme de nos dirigeants sera nécessaire pour gagner en réactivité et faire de l’UE un acteur majeur de l’approche globale pour la gestion de crise, y compris dans le domaine des interventions militaires.
Les forces armées interviennent souvent sous le signe de l’urgence, dans des situations de violence et de chaos extrêmes. Leur organisation est construite pour y faire face. La stabilisation n’a pas les mêmes objectifs ni le même cadre spatio-temporel, elle doit donc reposer sur une structure différente. Pour parvenir à obtenir des résultats satisfaisants dans les futures opérations de stabilisation au sein desquelles nous serons engagés, la solution ne consiste donc pas à balayer d’un trait de plume tout ce qui a été fait depuis trente ans, mais de le faire de manière cohérente et pilotée. Cela nécessite une vision stratégique, un soutien réel en local dans la durée. Une direction unique nécessite souvent un chef unique et la stabilisation ne fait pas exception. La France et ses alliés sont à un tournant, car marqués par des années d’engagement à travers le monde. Beaucoup s’interrogent sur la pertinence de poursuivre nos interventions à l’étranger. En l’absence de réussites concrètes, il est probable qu’à terme elles soient abandonnées. Les opérations de stabilisation sont longues, ingrates et leurs résultats resteront toujours incertains, mais Albert Einstein nous rappelle que « le monde ne sera pas détruit par ceux qui font le mal, mais par ceux qui les regardent sans rien faire ».
