L’Allemagne et la réduction du risque économique chinois

L’Allemagne voit désormais dans la Chine un « rival systémique ». La coalition au pouvoir a adopté en juillet dernier un document programmatique pour lutter contre le risque économique chinois.

Le 13 juillet 2023, les autorités allemandes ont publié leur toute première stratégie dédiée à la Chine[1]. Ce document programmatique est le fruit d’un travail collectif de plus de deux années. Fin 2021, dans le cadre des pourparlers sur la formation du futur gouvernement, les trois partis de la coalition au pouvoir – les sociaux-démocrates du SPD, les Verts et les libéraux du FDP – avaient en effet convenu de formuler une telle stratégie. Cependant, des luttes intestines au sein de la coalition et des débats entre experts ont considérablement retardé le processus[2].

Cette stratégie, qui reconnaît que la Chine devient de plus en plus un « rival systémique » en mobilisant tous les moyens à sa disposition pour refaçonner le monde à son image[3] et en renforçant ses liens, déjà étroits, avec la Russie, fait largement écho à celle de sécurité nationale que Berlin a publiée en juin 2023[4]. Cette dernière décrit la Chine comme un « partenaire, un concurrent et un rival systémique », reprenant partiellement la formule énoncée en 2019 par Federica Mogherini, Haute représentante de l’UE pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, lorsqu’elle présenta la stratégie de l’Union européenne pour la Chine[5]. La stratégie de sécurité nationale allemande note également que la concurrence que Pékin impose à Berlin s’est singulièrement intensifiée ces dernières années via des manœuvres multiples et variées destinées à mobiliser sa puissance économique à des fins politiques. L’espionnage scientifique et économique est l’un des nombreux outils que le Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), les services de sécurité intérieure allemands, mettent en avant pour illustrer la stratégie orchestrée par le Parti-État chinois pour réaliser ses ambitions, dans son dernier rapport annuel publié en juin 2023[6].

Ne plus se confronter au risque économique chinois

La stratégie chinoise de l’Allemagne est construite autour d’un objectif, celui d’une « réduction des risques ». Cette vision est partagée pour l’Union européenne qui, dans son projet de stratégie de sécurité économique dévoilé par la Commission le 20 juin 2023[7], met elle aussi en avant ce concept dans le traitement des relations économiques que les Européens devraient entretenir avec le reste du monde, en particulier les puissances mondiales et certaines puissances régionales perçues comme offensives. L’objectif est de restreindre les exportations et les investissements, si nécessaire, vers des États considérés comme des adversaires. Bien qu’elle ne soit pas explicitement désignée, la Chine continentale, à l’instar de la Russie, est, selon de nombreux analystes, directement visée, mettant en évidence les risques liés à une dépendance trop forte vis-à-vis d’un seul pays, en particulier lorsque ses valeurs, son modèle de société et ses intérêts divergent systématiquement de ceux de l’Allemagne et, plus globalement, de ceux de l’Union européenne et de ses membres.

Pour répondre à ce défi, le document programmatique allemand envisage une approche en trois temps. Le premier, pivot de cette stratégie, consiste à diversifier les relations commerciales et économiques de l’Allemagne, afin de réduire sa dépendance à l’égard de la Chine, aussi bien en termes de destination d’exportations et d’investissements, que d’approvisionnement (importations) en matières premières critiques, telles que les terres rares ou le lithium. C’est la logique du découplage. Le deuxième axe, centré sur des considérations intérieures, propose de réduire significativement la présence d’entreprises chinoises dans les projets d’infrastructures critiques nationaux. Le réseau 5G allemand, ainsi que le rôle et la place de Huawei dans celui-ci, sont l’une des facettes de ce volet. C’est la logique de la protection de la souveraineté économique et de l’indépendance nationale. Le troisième, d’essence européenne, promet de répondre aux appels de l’Union afin de réduire les transferts de technologies sensibles vers la Chine, susceptible de renforcer ses capacités militaires et de renseignement, en particulier. C’est la logique de la solidarité européenne. Cette approche fait, là aussi, écho à la proposition de stratégie de sécurité économique de la Commission évoquée supra.

Toutefois, cette stratégie ne revêt pas qu’un volet économique. La dimension politique n’est pas absente, dès lors que l’Allemagne, première puissance commerciale de l’Europe et demain, fort probablement, première puissance militaire, s’engage à poursuivre le renforcement de sa présence militaire et ses coopérations avec ses partenaires de l’Indopacifique. Ainsi sur le dossier taïwanais, si Berlin réaffirme son adhésion à la politique de « la Chine unique », elle réitère également son intention de renforcer ses relations avec Taipei et rappelle sa position : toute modification dans le statu quo autour de l’île ne serait acceptable qu’à la condition d’un consentement mutuel et opéré par des biais pacifiques.

Vers un changement d’époque

Cette stratégie laisse entrevoir la volonté berlinoise d’abandonner son ancienne politique d’engagement, centrée sur l’économique, avec les principales puissances autocratiques mondiales, la Chine communiste et la Russie en particulier. Elle marque une inflexion, à défaut d’une rupture, avec la politique conduite au cours de presque deux décennies par l’ancienne chancelière, Angela Merkel. Cette dernière se structurait autour d’un « engagement constructif » avec la Chine, dont le principe directeur était le changement par le commerce. Cette politique s’est révélée être une réussite économique, uniquement. Toutefois, si elle a soutenu l’expansion industrielle allemande au cours des vingt dernières années, elle s’avère désormais de plus en plus risquée au regard des mutations du paysage géopolitique mondial.

À l’instar de la politique d’« engagement constructif » initiée par les États-Unis en direction de l’Afrique du Sud sous apartheid, par l’ANSEA vers la Birmanie ou par la Corée du Sud vers la Corée du Nord, qui s’est appuyée sur l’hypothèse, le mythe, d’un relâchement de la pression économique ou d’un affermissement des relations commerciales comme facteurs de développement économique et d’amélioration du bien-être social susceptibles d’amener le pays tiers visé à une ouverture de son système politique, point d’entrée d’une évolution vers la démocratie aux normes occidentales, l’Allemagne d’Angela Merkel a longtemps espéré pouvoir convertir la Chine populaire, et ses autres partenaires autocratiques, au libéralisme économique et à la démocratie en échange d’une densification de relations commerciales mutuellement bénéfiques ; une logique « gagnant-gagnant » aux caractéristiques allemandes.

Conséquence logique de cette politique, la Chine est devenue le premier partenaire commercial de l’Allemagne, une source clé pour ses importations de matières premières et de technologies critiques pour sa transition énergétique, un marché crucial pour son industrie dans des secteurs tels que l’automobile, la haute technologie ou la chimie. Toutefois, la démocratie, telle que les Occidentaux la conçoivent, n’a pas franchi la Muraille de Chine. Au contraire, l’autoritarisme de Pékin, les violations répétées des droits de l’homme contre les minorités ethniques et religieuses[8], contre toutes les formes intérieures et extérieures de contestation du Parti[9], une posture toujours plus offensive et agressive dans les mers de Chine[10] et vis-à-vis de Taïwan, sans parler de l’intimité toujours plus affirmée des relations avec Moscou, associés à des préoccupations de longue date à propos du manque de protection et du traitement considéré comme injuste imposé aux entreprises allemandes opérant en Chine continentale, ont eu raison des « douces ambitions » berlinoises à l’égard de Pékin.

Aussi, une révision de fond en comble de la politique chinoise de l’Allemagne et, par extension de celle de l’Union européenne, était devenu un impératif. D’autant que l’invasion russe de l’Ukraine, à partir de février 2022, et les crises énergétique et économique qui l’ont suivie, ont souligné les risques associés à la forte dépendance de Berlin au gaz russe et, plus globalement, l’urgente nécessité de réduire la dépendance économique allemande à l’égard de ses partenaires autocratiques à la posture géopolitique de plus en plus hostile. Alors que Berlin a su habilement manœuvrer pour rapidement s’extraire de sa dépendance énergétique vis-à-vis de la Russie, son économie reste fortement dépendante de la Chine. Le document programmatique de juillet 2023 explore les risques liés et dévoile la stratégie de Berlin pour en atténuer les effets.

Toutefois, cette politique d’engagement centrée sur l’économie et le commerce avec la Chine a ses détracteurs. Ces derniers soutiennent qu’elle a permis à l’Allemagne de profiter de l’essor économique chinois tout en ignorant, certains diront simplement en reportant, les discussions sur les vrais sujets, ceux ayant trait à la politique : la démocratie et les droits de l’homme, notamment. Les liens commerciaux noués par Berlin avec Pékin et Moscou ont contribué de manière significative à la réussite économique allemande et sont considérés, parfois, comme un modèle de mondialisation. En effet, l’accès au marché chinois, en croissance constante à partir de 2001 et l’adhésion de Pékin à l’Organisation mondiale du commerce (OMC), jusqu’à la crise de la Covid-19 (2020-2021), a permis à l’Allemagne de surmonter sans grands dégâts la crise financière mondiale (2008-2009) puis celle de la zone euro (2010-2011) ; celui-ci représentant une destination vitale pour l’industrie allemande. La dépendance de l’Allemagne à l’égard de la Chine n’a, dès lors, cessé de croitre ; le volume des échanges bilatéraux atteignant, en 2022, un niveau record de près de 300 milliards d’euros.

Les enjeux du recalibrage des relations économiques sino-allemandes

Cependant, alors que la nouvelle doctrine stratégique allemande confirme l’intention de Berlin de recalibrer ses relations avec Pékin, l’Allemagne ne cherche pas à rompre ses liens commerciaux et économiques avec la Chine. Cette dernière reste un marché et un fournisseur crucial pour certaines des plus grandes sociétés allemandes, du fabricant de produits chimiques BASF au géant de l’électronique Siemens, en passant par les constructeurs automobiles Volkswagen, BMW et Mercedes. Une rupture pourrait s’avérer économiquement désastreuse. Le Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung, le Comité allemand des experts économiques, dans son dernier rapport annuel, publié en novembre 2022, classe le Parti-État chinois au premier rang des pays dont l’Allemagne dépend pour ses importations critiques (45,10%)[11]. Dans le même ordre d’idées, le Kiel Institut für Weltwirtschaft montre dans un rapport publié en février 2023 comment la Chine monopolise les approvisionnements mondiaux et allemands de terres rares et, plus globalement, de matières premières indispensables à la production de technologies considérées comme critique par l’Union européenne, mais également d’un certain nombre de produits, en particulier électroniques ; concluant que la Chine, en tant que principal fournisseur, ne pourra être remplacé à court terme[12].

Face à cette perspective, les autorités allemandes pourraient être amenées à déléguer une grande partie de la responsabilité en termes de réduction des risques avec la Chine à leurs entreprises déjà implantées ou aspirant à se déployer en territoire chinois ; la perspective de profits ne semblant plus un motif suffisamment légitime pour bénéficier du soutien diplomatique, politique et financier de Berlin. En effet, la stratégie chinoise de l’Allemagne exhorte plus que jamais les sociétés germaniques les plus exposées en Chine à prendre en considération le risque géopolitique dans leur prise de décision, sans toutefois mentionner de mesures politiques concrètes pour s’assurer que de tels avertissements soient entendus et mis en œuvre par l’intelligentsia industrielle allemande.

Les entreprises allemandes face au risque économique chinois

Traditionnellement, l’Allemagne n’adosse pas de mesures politiques et règlementaires concrètes à ses stratégies de réduction des risques. Ce qui, par le passé, a permis aux sociétés allemandes de se déployer et d’investir sans entraves nationales en Chine continentale. La stratégie énoncée en juillet 2023 semble sonner la fin de la récréation, semble marquer l’entrée de l’Allemagne dans une nouvelle ère où, si l’économique conserve une place prédominante dans l’action politique, la composante géopolitique pourrait jouer un rôle tout aussi crucial, favorisant une évolution majeure de la posture de Berlin.

En effet, si l’Allemagne place la réduction du risque au cœur de sa stratégie pour la Chine, pour l’heure, elle n’énonce pas explicitement les mesures politiques envisagées. Mais, le futur cadre réglementaire qui devrait y être associé pourrait exposer les entreprises allemandes à des risques à la fois opérationnels, de réputation et financiers croissants. Dans une étude publiée en juillet 2021, le Kiel Institut für Weltwirtschaft estimait qu’une rupture des relations commerciales de l’Allemagne avec la Chine pourrait coûter à la puissance germanique environ 1,4 % de son PIB, soit de l’ordre de 48 milliards d’euros. Cette étude considérait, par ailleurs, que ce découplage sino-allemand coûterait à l’Union européenne 1 % de son PIB[13]. Néanmoins, il est probable que le cadre d’action allemand s’articule autour des trois axes suivants.

Le premier consiste à adopter des réglementations plus dures en matière de commerce extérieur afin de bloquer ou de réduire les possibilités d’acquisitions pour des entités chinoises d’entreprises allemandes dans des secteurs considérés comme d’importance vitale pour l’économie germanique ou, plus largement, européenne. Le deuxième conduit Berlin à interdire aux opérateurs d’infrastructures critiques de contracter avec des fournisseurs chinois et à leur interdire d’utiliser des équipements chinois pour des motifs de sécurité nationale. Le traitement du dossier du réseau 5G et les mesures visant à interdire certains composants chinois devraient donner une indication sur le niveau d’intention des autorités allemandes à atteindre cet objectif, un signal fort en direction de la Chine, mais également de ses partenaires européens. En effet, Strand Consult, une société danoise spécialisée dans le conseil en télécommunication a publié en décembre 2022 un rapport dans lequel elle démontre que les entreprises chinoises Huawei et ZTE représentent près de 59 % de l’infrastructure 5G allemande, alors même que Bruxelles les considère comme des fournisseurs à risque[14]. Certes, Berlin a adopté en 2021 différentes mesures lui permettant d’interdire ou de rappeler certains composants de son infrastructure de télécommunication dans l’hypothèse de risque de sécurité identifié, mais aucune ne semble véritablement avoir déjà été mise en œuvre. Le troisième et dernier axe incite les autorités allemandes à interrompre ou à imposer des plafonds aux garanties pour les investissements de ses sociétés en Chine continentale, à l’instar de ceux mis en place pour les marchés émergents afin de protéger les investissements contre le risque politique.

Ainsi, les entreprises allemandes pourraient, à terme, être confrontées à une pression gouvernementale accrue afin de réduire leur dépendance vis-à-vis de la Chine, de diversifier leurs chaines d’approvisionnement et de production, mais aussi leurs marchés d’exportation, voire de créer des plans d’urgence pour se retirer de Chine en cas de crise géopolitique majeure. Les entreprises ne s’engageant pas dans ce processus pourraient courir le risque de perdre leur accès aux régimes de protection des investissements, de réduire leur solvabilité ainsi que leur valorisation sur les marchés financiers, dès lors que la perception du risque géopolitique associée à leurs investissements serait élevée. Cependant, si les efforts de Berlin pour réduire les risques venaient à s’intensifier, Pékin pourrait être amené à répondre en adoptant des mesures ciblées plus strictes à l’encontre des entreprises allemandes opérant sur en territoire chinois, voire en limitant les exportations de matières premières critiques à destination de l’Allemagne, et de l’Europe plus largement. L’objectif serait alors de marquer son mécontentement tout en limitant les risques associés ; Pékin étant parfaitement conscient de la forte dépendance mutuelle entre la Chine et l’Occident, au-delà de l’Allemagne, et des coûts économiques associés particulièrement lourds en cas de très fortes tensions[15].

[1] Strategy on China, Government of the Federal Republic of Germany, 13 juillet 2023

[2] Holger Görg, Katrine Kamin, Rolf J. Langhammer, Wan-Hsin Liu, Germany’s Planned China Strategy Is the Wrong Approach, Kiel Focus, janvier 2023, Kiel Institute for World Economy

[3] Sophie Boisseau du Rocher, Emmanuel Dubois de Prisque, La Chine e(s)t le Monde Essai sur la sino-mondialisation, Odile Jacob, 2019.

[4] Integrated Strategy for Germany, The Federal Government of Germany, juin 2023, disponible ici.

[5] Communication conjointe au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil sur les relations UE-Chine – Une vision stratégique, Commission européenne et Haute représentante de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, 12 mars 2019

[6] Brief summary 2022 Report on Protection of the Constitution, juin 2023

[7] Une stratégie européenne pour renforcer la sécurité économique, Commission européenne et Haut Représentant de l’Union européenne, 20 juin 2023

[8] Sheena Chestnut Greitens, Myunghee Lee, Emir Yacizi, « Counterterrorism and Preventive Repression: China’s Changing Strategy in Xinjiang », International Security, vol. 44, n° 3, hiver 2019/2020.

[9] Emmanuel Dubois de Prisque, La Chine et ses démons. Aux sources du sino-totalitarisme, Odile Jacob, 2022.

[10] Andrew Chubb, « PRC Assertivness in the South China Sea: Measuring Continuity and Change, 1970-2015 », International Security, vol. 45, n° 3, hiver 2020/2021.

[11] Managing the energy crisis in solidarity, shaping the new reality, German Council of Economic Experts, 9 novembre 2022

[12] Alexander Sandkamp, Vincent Stamer, Falk Wendorff, Steffen Gans, Empty shelves made in China: When China block trading, Kiel Institute for World Economy, Kiel Policy Brief n°164, février 2023

[13] Gabriel Felbermayr, Steffen Gans, Hendrik Mahlkow, Alexander Sandkamp, Decoupling Europe, Kiel Institute for World Economy, Kiel Policy Brief n°153, juillet 2021

[14] The Market for 5G RAN in Europe: Share of Chinese and Non-Chinese Vendors in 31 European Countries, Strand Consult, décembre 2022

[15] Simon Gerards Iglesias, Jürgen Matthes, China’s dependence on the West for imports and technologies, German Economic Institute, IW-Reports n° 15, mars 2023