Les crises de 2008, du Covid-19, d’Ukraine, illustrent chacune à leur manière la contestation de l’ordre international, notamment la République populaire de Chine et la Fédération de Russie. Ces événements indiquent clairement la présence d’une transition de puissance à l’œuvre.
Matthieu Grandpierron, MCF de ICES, Institut catholique de Vendée, CRICES, Centre de recherche de l’ICES
Éric Pomès, MCF, HDR, de ICES, Institut catholique de Vendée, CRICES, Centre de recherche de l’ICES
Cette dernière consiste au remplacement de la grande puissance dominante par une autre. Mais le concept de grande puissance reste discuté. Traditionnellement, l’accent est mis sur les facteurs matériels (population, territoire, économie, capacités militaires…). Toutefois, les facteurs cognitifs (volonté d’agir comme une grande puissance et reconnaissance par les autres nations du statut de grande puissance) et les facteurs idéationels (idées, valeurs, identités) ne doivent pas être sous-estimés. La période actuelle de contestation de l’ordre international donne l’occasion de tenter d’esquisser quelques réponses aux questions relatives à la cohabitation et à l’émergence d’une future grande puissance.
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Transition de puissance et accommodation
L’ascension chinoise a donné naissance à un discours américain sur la « menace chinoise » face auquel la Chine déploie depuis 2003 un contre-discours centré sur une « ascension pacifique » ou un « développement pacifique » dans lequel elle promeut une vision du monde alternative aux discours libéraux fondée sur un ordre international pluraliste. Cette opposition discursive s’inscrit dans le champ de réflexion de la « transition de puissance », c’est-à-dire la contestation de la puissance hégémonique par une puissance montante non satisfaite du fonctionnement de l’ordre international et qui souhaite le modifier selon ses intérêts. La puissance dominante s’efforce, pour sa part, de maintenir et de perpétuer la hiérarchie en vigueur, grâce aux règles du jeu international dont elle est pour l’essentiel à l’origine. Ces règles satisfont certaines puissances secondaires (puissances satisfaites du statu quo), parce qu’associées aux bénéfices de l’ordre existant ; ces règles doivent en revanche être imposées, y compris par la force, si nécessaire, aux puissances secondaires qui s’estiment insatisfaites par cet ordre et désireuses d’y substituer un nouvel ordre (puissances révisionnistes).
Tant que la puissance dominante peut supporter les coûts du maintien de l’ordre existant, les contestations restent rares. Les difficultés surviennent lorsque ces coûts deviennent trop élevés ; les puissances secondaires satisfaites ne l’aident pas, car elles bénéficient en passagers clandestins de la stabilité du système. La puissance dominante doit alors faire des choix dans ses interventions, ce qui sera tôt ou tard interprété comme le début du déclin par la ou les puissances révisionnistes.
La période actuelle connaît une contestation croissante de l’hégémonie américaine, notamment par la Russie et la Chine. Cette contestation s’apparente à une réaction de la Chine, car de son point de vue les États-Unis, en refusant de l’accommoder, continuent à la mépriser. L’accommodation des grandes puissances nécessite, en effet, une adaptation et une acceptation mutuelles par les puissances établies et les puissances montantes, de même que l’élimination ou la réduction de l’hostilité entre elles. L’accommodement peut être de différentes ampleurs (total ou partiel) ou porter sur plusieurs dimensions (idéologique/normatif, territorial et institutionnel). Ce processus apparaît ainsi complexe en ce qu’il implique des ajustements de statut, le partage des rôles de leadership par la reconnaissance de davantage de droits dans la gouvernance mondiale et l’acceptation de sphères d’influence. Plus qu’une reconnaissance, il s’agit de rendre le prétendant satisfait de l’ordre international. À long terme, le processus d’accommodation peut conduire au remplacement de la puissance dominante par la puissance montante.
Les stratégies des puissances montantes revêtent une grande importance dans le processus d’accommodement afin de déterminer si la puissance montante souhaite poursuivre une stratégie d’ascension pacifique ou au contraire accélérer sa recherche d’un rôle de leader par la guerre et la conquête territoriale. Ces stratégies dépendront des perceptions de l’ordre. Si celui-ci est considéré comme malléable et pouvant répondre à leurs intérêts, la contestation restera pacifique. Alors que si les puissances montantes estiment que l’ordre ne peut être modifié sans contestation violente, leurs stratégies pourront prendre une forme violente à condition que les coûts estimés demeurent inférieurs aux avantages espérés.
La contestation de l’hégémonie américaine s’effectue dans toutes ses dimensions, en particulier à l’égard du droit international positif et de ses principes libéraux de gouvernance. Les États-Unis se voient reprocher, en outre, de faire désormais partie intégrante des problèmes mondiaux en déstabilisant des régions entières par leurs interventions incessantes au nom de la lutte contre le terrorisme et en faveur des changements de régime.
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Vers une transition pacifique ?
Le modèle classique de transition de puissance repose sur le hard power et le conflit[1]. L’ascension de la Chine donne l’occasion de se demander si la transition de puissance ne pourrait pas s’effectuer selon un modèle pacifique fondé sur le soft power dans lequel les puissances s’accommodent sans violence.
Quoi qu’il en soit, l’émergence de puissance pose inévitablement la question de la résistance ou de l’évolution de l’ordre international. Plus précisément, la question est de savoir si ces puissances émergentes, au premier rang desquelles la Chine et la Russie, se sentent à l’aise dans l’ordre international actuel tel que défini par les institutions internationales. Celles-ci comportent trois dimensions : une dimension normative qui renvoie au droit international, une dimension relationnelle qui porte sur la structure institutionnelle des interactions entre les acteurs notamment à travers les organisations internationales, et une dimension organisationnelle ou de pouvoir qui traduit le type d’ordre international régissant la scène internationale. La transition de puissance conduit à une transition d’ordre international dès lors qu’elle produit des changements radicaux dans ces trois dimensions.
La transition de puissance reposerait dès lors sur la transformation des institutions internationales et le partage par la majorité des États de nouvelles idées et valeurs qui se répercutent sur l’ordre international.
L’ascension chinoise pose la question de la réalité d’un changement systémique.
Transition de puissance et droit international
Le droit international est majoritairement appréhendé comme l’instrument de régulation des relations internationales, c’est-à-dire à contraindre les comportements des États (« pouvoir du droit international »). Le pouvoir du droit international peut dès lors affecter la manière et l’étendue de l’influence des puissances émergentes sur les institutions internationales. L’hégémon profite, en effet, de son pouvoir pour façonner et remodeler le droit international dans son intérêt (« pouvoir dans le droit »)[2].
Du début du xixe siècle jusqu’aux conférences de paix de La Haye, l’ordre juridique international adopta le modèle de l’« hégémonie légalisée » dans lequel la supériorité des grandes puissances se traduit dans les normes et institutions juridiques. L’ordre juridique comprenait alors une famille de nations centrée sur l’Europe et une zone non européenne de semi-souverains, inégaux ou non civilisés. L’hégémonie légalisée repose ainsi sur une certaine relation entre puissance et culture. À Vienne, l’élite européenne a pu se réunir grâce à des conceptions communes et à la présomption de supériorité culturelle sur les non-Européens.
Puis, la réorganisation de l’ordre international à la fin de la Première Guerre mondiale aboutit à l’adoption d’un modèleanti-pluraliste libéral. Celui-ci postule que les caractéristiques internes d’un État sont susceptibles de déterminer sa place dans la famille des nations, ce qui a justifié l’exclusion de la SDN d’un « hors-la-loi » comme la Russie bolchevique et l’imposition d’une paix punitive aux pays vaincus jugés comme criminels.
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Au contraire, à la conférence de San Francisco, une vision pluraliste du nouvel ordre international l’emporta.
L’après-guerre froide se caractérise quant à elle par la réintroduction d’un certain nombre de postures telles que la gouvernance démocratique et l’internationalisme libéral qui menacent toutes la tradition pluraliste de la Charte des Nations unies. Ce libéralisme cherche à saper l’orientation inclusive de l’ordre juridique international pour la remplacer par un ordre dans lequel le statut des États dépend de leur adhésion à certains droits individuels et normes internationales. Ces idéologies conduisent de la sorte à l’édification de nouvelles catégories de « hors-la-loi » qui justifie, avec ou sans le soutien du Conseil de sécurité, les interventions des grandes puissances occidentales.
L’ordre international et le droit international restent ainsi marqués par l’influence et la domination occidentale. Les positions des puissances montantes sont d’ailleurs le plus souvent décrites comme contraires à l’ordre international et combattues au nom de la communauté internationale. Ces discours, drapés dans l’objectivité, peinent toutefois à masquer la défense des intérêts des États occidentaux ou les positions idéologiques[3]. Cela démontre que l’idée d’une « communauté internationale » parlant d’une seule voix ne correspond pas à la réalité[4] : les Occidentaux analysent l’ordre juridique à travers le prisme des valeurs alors que les Asiatiques utilisent celui des intérêts[5].
Le rôle du droit international dans le processus de transition de puissance n’est dès lors pas univoque. En effet, outre qu’il est l’objet de la phase de transition, il a un rôle à jouer dans la médiation d’un conflit potentiel entre la Chine montante et les États-Unis.
Dans le cas de la Chine, celui-ci permet tout autant d’entraver sa montée en puissance, que de favoriser son développement en fournissant un ordre stable et un vecteur par lequel la Chine peut faire prévaloir ses intérêts.
La période débutée en 2014 annonce potentiellement l’émergence d’une période de contestation des normes internationales par la Russie et la Chine. Si la contestation russe de l’ordre américain se révèle assez classique (contestation militaire et économique), l’opposition chinoise semble être plus sérieuse, car elle s’apparente aussi à une proposition d’ordre international alternatif. Là où la conception réaliste de la transition de puissance (redistribution du pouvoir et des capacités matérielles) peine à éclairer les développements de la politique étrangère chinoise, la vision constructiviste de la transition de puissance reposant sur l’imposition de nouvelles idées, idéologies, valeurs ou identités sur les idées, idéologies, valeurs ou identités jusqu’alors dominantes semblent mieux convenir pour analyser la transition de puissance actuelle.
Cela explique certainement l’attitude ambivalente de la Chine à son égard. Alors que dans certains domaines, elle s’accommode des règles existantes, dans d’autres, son acceptation s’avère plus incertaine. Dans le cadre d’une analyse de transition de puissance, la question est de savoir si la Chine cherche à remodeler partiellement ou entièrement l’ordre juridique international en sa faveur au fur et à mesure de son ascension. La Chine souhaite jouir des « privilèges » et du statut d’une grande puissance dans les institutions internationales. Dès lors, il est évident qu’elle va œuvrer à la création et à l’interprétation des règles et principes internationaux conformes à ses intérêts. Elle se propose d’influencer l’élaboration du droit international en proposant la « sagesse chinoise » ou le « projet chinois » comme moteur. Pour l’heure, il reste difficile d’évaluer si elle parviendra à insuffler une substance entièrement nouvelle adaptée à ses intérêts à l’ordre international.
Ainsi, dans leurs discours relatifs à la mer de Chine, les responsables chinois développent une vision des nouveaux principes d’organisation de l’ordre international qui diffèrent de l’interprétation américaine et occidentale. Pour eux, les États-Unis (et leurs alliés) représentent des facteurs de déstabilisation de l’harmonie régionale et doivent à ce titre être expulsés d’Asie.
L’argument américain et occidental consiste à soutenir que seules les puissances morales (les démocraties libérales) sont aptes à intervenir dans les affaires internationales et à gérer les crises. Ce à quoi les Chinois opposent que seuls ceux qui connaissent l’histoire et la culture de la région sont légitimes pour y résoudre les problèmes. Ce qui résulterait de ce modèle pour l’Asie consisterait en un ordre international régionalisé fondé sur la fusion de l’idéologie du mandat du Ciel (par opposition à la volonté du peuple) qui rappelle l’ontologie Ming et de la doctrine Monroe. Pour la Chine, cette idée justifie l’expulsion des États-Unis de la mer de Chine, mais devrait également être utilisée dans d’autres régions et conflits tels que la crise syrienne et la guerre civile yéménite. Cette conception se rapproche de l’idée de Großraum développée par Carl Schmitt, qui consiste en un ordre international composé d’ordres régionaux, chacun étant géré par une grande puissance et possédant ses principes de fonctionnement et ses institutions spécifiques.
Pour défendre cette perspective, les officiels chinois avancent l’argument selon lequel ils sont soutenus dans cette tentative par la communauté. La légitimité de l’ordre international proposé par la Chine dérive non seulement du soutien de la majorité des pays (par rapport à l’ordre américain soutenu uniquement par les États-Unis et leurs alliés occidentaux), mais aussi de l’histoire. L’usage de l’histoire représente en effet le deuxième élément majeur de la contestation chinoise à l’ordre international américain. Les émotions et la perception d’injustices historiques ou de divisions territoriales injustes du passé constituent ainsi un facteur fort de son entreprise de contestation.
Cette posture démontre le passage de la Chine d’un statut de preneur de normes à celui d’entrepreneur de normes. Cette évolution s’explique d’abord par le désavantage attaché au statut de preneur de normes : si la Chine ne peut influer sur le contenu des normes, elle se trouvera face à l’alternative délicate, pour son statut et son image, d’accepter des règles favorables aux intérêts d’autres États ou de rejeter les règles internationales créées.
La reconnaissance du statut de grande puissance à la Chine passera par la reconnaissance de leur rôle moteur dans la création et l’interprétation du droit international ainsi que par l’octroi d’une place plus importante dans les organisations internationales.
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Vers un retour de l’ordre westphalien ?
La Chine plaide pour un ordre international étatique classique (pluraliste) s’articulant autour des cinq principes de la coexistence pacifique : le respect mutuel de l’intégrité territoriale et de la souveraineté, la non-agression mutuelle, la non-ingérence dans les affaires intérieures, l’égalité et les avantages mutuels, et la coexistence pacifique. En d’autres termes, les puissances émergentes derrière la Chine semblent se prononcer en faveur d’un ordre international dont la nature et la substance se rapprochent de celles de l’ordre westphalien.
La particularité de la transition de puissance au xxie siècle pourrait dès lors résider dans sa nature. Alors que classiquement elle s’effectue entre un hégémon et une puissance montante, la période actuelle pourrait donner lieu à une transition d’alliance contre alliance. Le monde occidental, avec en son cœur les États-Unis, laisserait peu à peu sa place de leader à une alliance plus asiatique avec en son centre la Chine. S’agrégeraient dans cette alliance à la Chine, la Russie et l’Inde qui pourraient jouer le rôle de puissances d’équilibre.
La détermination des stratégies précises qu’utilisera la Chine pour modifier l’ordre international reste une question en suspens. La transition de puissance ne devrait toutefois pas conduire à une transformation immédiate de l’ordre international. Celle-ci pourra être progressive et se manifester dans certains domaines de l’ordre international (sécurité, économie…), ou être limitée géographiquement (Asie-Pacifique…).
La distribution de puissance qui se profile pourrait se traduire par la naissance d’une structure multihub dans laquelle le processus de création de normes internationales différerait des ordres bipolaire ou multipolaire. Contrairement à ces deux dispositions de la scène internationale, dans lesquelles les puissances dominantes dictent les règles, cette nouvelle configuration impliquerait que les plus grandes puissances ne pourraient plus s’imposer de manière générale dans le processus de création du droit international, mais ne pourraient le faire que domaine par domaine après avoir réussi à convaincre des États de leur position formant ainsi une coalition de circonstances[6].
Dans ce système coexisteraient plusieurs centres de décision, c’est-à-dire plusieurs États qui fédéreraient autour d’eux et sur des questions précises, d’autres États. L’objectif de ces États nouveaux centres de décision serait d’attirer vers leurs préférences juridiques et politiques d’autres pays, sans en faire des « vassaux », afin de consolider leur position. Plusieurs États seraient ainsi capables d’imposer leurs préférences politiques, juridiques dans certains domaines aux pays extérieurs à cette « alliance », aucun État ne pouvant plus prédominer dans l’ensemble du système international. Une telle hypothèse pourrait se traduire dans la création de sous-systèmes notamment régionaux.
Cette évolution pourrait conduire d’une part à un changement des règles internationales et d’autre part à un monde moins prévisible.
A lire également :
Livre – Histoire des cinq grandes puissances mondiales
[1] G.T. Allison, Vers la guerre: la Chine et l’Amérique dans le piège de Thucydide ?, Odile Jacob, 2019.
[2] N. Krisch, « International Law in Times of Hegemony : Unequal Power and the Shaping of the International Legal Order », European Journal of International Law, 2005, vol. 16, no 3, p. 369‑408.
[3] P.C.W. Chan, « A Critique of Western Discourses of International Law and State Sovereignty through Chinese Lenses », Baltic Yearbook of International Law Online, 2016, vol. 15, no 1, p. 191‑215.
[4] R. Thakur, « Introduction », in R. Thakur (éd.), Past Imperfect, Future UNcertain : the United Nations at Fifty, London, Palgrave Macmillan Limited, 1998, p. 1‑14.
[5] J. d’Aspremont, « International law in Asia: the limits to the Western constitutionalist and liberal doctrines », Asian Yearbook of International Law, 2009, vol. 13, p. 27‑49.
[6] W.W. Burke-White, « Power Shifts in International Law : Structural Realignment and Substantive Pluralism », Harvard International Law Journal, 2015, vol. 56, no 1, p. 1‑80.
