Les négociations sont en cours entre Etats-Unis et Iran en vue d’une relance de l’accord nucléaire de 2015. Nombre de responsables politiques et observateurs occidentaux pensent que l’Iran est toujours intéressée par la conclusion d’un accord. Mais est-ce vraiment le cas et le pays a-t-il intérêt à le signer ?
Eric Brewer et Henry Rome, War on the Rocks, 29 juin 2021. Traduit par Alban Wilfert pour Conflits.
Les États-Unis, l’Iran et d’autres puissances mondiales sont en pleine négociation pour relancer l’accord nucléaire de 2015, officiellement connu sous le nom de Plan global d’action conjoint. Les pourparlers n’ont pas, pour l’heure, abouti à une résolution, ce qui illustre la complexité des enjeux et les interférences de la politique intérieure iranienne, en premier lieu la récente élection présidentielle en Iran. Cependant, nombreux sont les responsables politiques et observateurs occidentaux qui estiment que, en fin de compte, l’Iran est toujours intéressé par la conclusion d’un accord. En résulte un sentiment d’optimisme chez beaucoup, qui pensent que l’accord finira par être bel et bien relancé.
Nous partageons l’avis selon lequel l’accord sera probablement relancé cette année. Toutefois, il importe d’examiner plus en détail cette question et d’en envisager les possibilités d’échec. Il ne s’agit pas d’une simple spéculation intellectuelle. En effet, les responsables américains ont déclaré à plusieurs reprises ne pas être certains quant à la décision iranienne de se conformer de nouveau à l’accord. Une décision d’importante cruciale pour quiconque se préoccupe un minimum de la non-prolifération nucléaire ou de la politique étrangère des États-Unis au Moyen-Orient.
Un consensus à interroger
Des éléments très concrets fondent le consensus selon lequel l’Iran souhaiterait un retour au Plan d’action global conjoint. L’Iran dit vouloir un accord, s’implique dans des négociations pour y parvenir et a déjà montré, au moment de signer l’accord initial de 2015, qu’elle était prête à faire des compromis. Un tel accord lui serait également profitable, tant sur le plan économique que par la possibilité de développer son programme nucléaire sur le long terme sans trop risquer l’opprobre sur la scène internationale.
Depuis mai 2019, date où il a commencé à transgresser les termes de l’accord à la suite du retrait américain survenu deux ans plus tôt, Téhéran n’a eu de cesse d’insister sur le fait qu’il reviendrait à une attitude de conformité lorsque Washington ferait de même. Le guide suprême Ali Khamenei, le président du parlement Mohammed Bagher Ghalibaf et le président élu Ebrahim Raisi ont déclaré que l’Iran souhaitait un allègement des sanctions sans délai. C’est là un signe d’un consensus au plus haut niveau sur le fait que l’Iran est prêt à rétablir les contraintes sur ses activités nucléaires en vue d’obtenir des gains économiques.
En outre, les six cycles de négociations qui se sont déroulés entre avril et juin de cette année confirment dans une certaine mesure que l’Iran est prêt à passer de la parole aux actes. Les États-Unis et l’Iran ont progressé dans les pourparlers et semblent s’accorder sur les grandes lignes d’un retour à un accord. Des défis importants restent à relever, mais ils seront probablement surmontables si la volonté politique est suffisante.
Avant de se rallier à un tel consensus, il est nécessaire d’interroger les postulats sur lesquelles il repose. Il nous faut, plus précisément, nous demander quelles sont nos certitudes quant à quatre points essentiels : l’Iran reviendra-t-il sur ses exigences de négociations maximalistes ? L’accord ne risque-t-il pas d’être mis en échec par l’élection d’un président intransigeant ? Téhéran a-t-il bien besoin d’une aide économique ? Les deux parties veilleront-elles bien à ne pas franchir leurs lignes rouges respectives ?
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Postulat 1 : L’Iran est prêt à revenir sur ses principales exigences de négociation
Sans toujours l’exprimer clairement, on croit souvent que l’Iran a décidé ou décidera de revenir sur ses exigences qui vont au-delà des termes du Plan d’action global conjoint. Il faut toutefois interroger cette croyance, qui plane au-dessus des espoirs d’accord. Le discours de l’Iran quant à ces exigences maximalistes a varié, mais semble moins flexible sur certaines que sur d’autres. Elle exige notamment que les États-Unis lèvent toutes les sanctions imposées depuis 2017, y compris celles que permet l’accord, que les États-Unis dédommagent l’Iran pour la campagne de « pression maximale » exercée par Donald Trump et qu’ils lui garantissent qu’on n’usera plus de tels procédés à l’avenir.
Ce postulat se tient-il ? Longtemps, les diplomates iraniens ont déclaré souhaiter un simple retour à l’accord initial. Conscients du fait que ces demandes vont au-delà de cet accord, sans doute formulent-ils de telles exigences pour satisfaire des besoins politiques ou tactiques immédiats, sans en faire de véritables lignes rouges. En outre, si l’on interroge avec bon sens les « lignes rouges » supposées qui ont été celles de l’Iran pendant les pourparlers qui ont mené au premier accord, on observe que plusieurs d’entre elles ont été abandonnées dans l’accord final. C’est donc avec des pincettes qu’il faut prendre ses exigences actuelles.
Il n’est toutefois pas impossible que les observateurs occidentaux ne se rendent plus compte dans quelle mesure les événements survenus depuis 2015 ont pu convaincre l’Iran que certains éléments clés de l’accord ne lui étaient plus favorables. Il s’agit non seulement de la campagne de pression maximale de Trump et des tentatives d’utilisation des dispositions du Plan d’action global conjoint dans ce sens, mais aussi de l’incapacité iranienne de tirer profit des avantages économiques attendus, y compris lorsque l’accord « fonctionnait », pendant les années Obama. Dans cette optique, l’Iran pourrait bien refuser de négocier ses exigences visant à se prémunir de circonstances similaires avant une réintégration de l’accord : Téhéran estime que ce dernier ne vaut pas grand-chose sans elles.
Quel que soit le motif qui l’a poussée à adopter ces positions, l’Iran devra également trouver les éléments de langage qui lui permettront de revenir sur de telles exigences sans perdre la face. Compte tenu du peu de marge de manœuvre sur certaines de ces demandes, ce ne sera pas une tâche facile.
Postulat 2 : Le nouveau président iranien, plus conservateur, ne gâchera pas les espoirs d’un nouvel accord
C’est le guide suprême qui a le dernier mot sur toutes les grandes questions, y compris la politique nucléaire. Ainsi, selon ce postulat, s’il a jugé que le retour à l’accord sur le nucléaire est dans l’intérêt de l’Iran, la récente élection d’Ebrahim Raisi, tout intransigeant qu’il est, ne l’empêchera pas.
En effet, pendant sa campagne et après son élection, Raisi s’est conformé à la position du gouvernement sur l’accord nucléaire. Lors du débat présidentiel du 12 juin, il a déclaré : « Nous nous engagerons à respecter le Plan global d’action conjoint en tant qu’accord approuvé par le guide suprême. » Selon une théorie, Khamenei autorisera un accord avant l’entrée en fonctions de Raisi, début août : de la sorte, Rohani ferait toutes les concessions sur le plan nucléaire et Raisi récolterait en récolterait les fruits économiques. Un tel calendrier est peut-être trop resserré, mais, même en supposant que les négociations se prolongent jusqu’à la période de Raisi, on peut supposer qu’il ne les fera pas dérailler.
Néanmoins, s’il est certain que les présidents ne peuvent à eux seuls renverser la politique du pays, ils ont tout de même la capacité de façonner les négociations touchant au nucléaire. Les équipes de négociation sous l’ancien président Ahmadinejad et sous Rohani étaient très différentes sur le plan de leur approche, de leur niveau d’expertise et de leur compréhension des États-Unis. La première était menée par Saeed Jalili, un intransigeant peu connu et novice en diplomatie nucléaire. La seconde était dirigée par les diplomates chevronnés Javad Zarif et Abbas Araqchi. L’ancien secrétaire américain à l’Énergie, Ernie Moniz, partageait avec son homologue iranien Ali Akbar Salehi une formation de physicien au Massachussetts Institute of Technology (MIT), un lien qui n’a pas été sans conséquence sur le succès des négociations nucléaires en 2015. En un mot, les équipes chargées des négociations ont leur importance.
En effet, les divergences entre États-Unis et Iran à Vienne s’étant visiblement réduites à une poignée de questions litigieuses, il suffirait que la politique iranienne se montre légèrement plus intransigeante ou réfractaire pour que les pourparlers soient gelés. Le gouvernement Raisi pourrait bien adopter cette approche et se montrer moins flexible. Et le guide suprême, même s’il prend les décisions finales, pourrait être persuadé. Le processus décisionnel iranien fonctionne selon un système informel de recherche de consensus. L’évolution de la situation peut donner du pouvoir à certaines factions politiques sur d’autres et donner davantage de poids à certains arguments dans ce processus. Le futur gouvernement, même s’il pense encore qu’un accord est dans l’intérêt de l’Iran, peut avoir sa propre idée de l’urgence ou de l’importance de celui-ci. De plus, ceux qui, au sein du système, ont le plus défendu cet accord ne seront plus au pouvoir aujourd’hui. Cela pourrait avoir plus d’importance que nous ne le pensons.
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Postulat 3 : Les risques que court l’Iran à rester indéfiniment sans aide économique comptent davantage que les inconvénients liés à une conclusion de l’accord
Les avantages économiques d’un retour à l’accord nucléaire sont de taille pour l’Iran : la possibilité de vendre librement et légalement du pétrole, d’accéder plus facilement à quelque 100 milliards de dollars de réserves de changes gelées, de s’engager dans le système bancaire international et d’attirer potentiellement des investissements étrangers. Sans allègement des sanctions, il faut probablement s’attendre à une période continue de faible croissance, d’inflation élevée, d’instabilité monétaire et d’érosion du niveau de vie : une telle combinaison toxique pourrait donner lieu à de nouveaux troubles populaires.
Cependant, nous en savons peu sur l’opinion des hauts responsables iraniens en personne au sujet de la trajectoire économique de l’Iran et des risques potentiels. Et si Téhéran jugeait que c’est le prix à payer pour conserver son programme nucléaire et son mantra de résistance à l’occident ? Longtemps, le guide suprême a écarté la nécessité d’une intégration à la communauté internationale et a préconisé de donner la priorité à la « neutralisation » des sanctions plutôt qu’à leur levée. Il pourrait en conclure que rattacher l’Iran au système financier mondial ne ferait que la rendre plus vulnérable à de futures sanctions, par exemple dans le cas où un républicain remportait la présidence des États-Unis en 2024. De fait, ce point de vue est cohérent avec les insistances de l’Iran sur les garanties contre un futur retour des sanctions.
Khamenei pourrait, de même, avoir la conviction que l’économie est plus stable qu’il n’y paraît et que les États-Unis feraient obstacle à l’allègement des sanctions, comme il les a accusés de le faire en 2016, en limitant ainsi l’impact. Il pourrait également croire à une réticence de l’administration Biden à imposer de nouveau une « pression maximale » si les pourparlers venaient à échouer, et conclure que, Téhéran ayant survécu aux sanctions de Trump, il pourrait bien survivre à celles de Biden. Peut-être est-il également confiant dans la capacité du corps des Gardiens de la Révolution islamique [aussi appelés Pasdaran, NDT] et de sa milice Basij à contenir toute agitation potentielle.
Postulat 4 : Ni les États-Unis ni l’Iran ne prendront des mesures qui rendraient impossible la revitalisation de l’accord nucléaire… et chaque partie sait quelles sont ces mesures
Bien entendu, parvenir à un accord suppose que ni l’Iran ni les États-Unis ne le sabotent délibérément. Mais que se passera-t-il s’ils le font involontairement ?
Jusqu’ici, les pourparlers ont subi diverses perturbations et y ont survécu. Parmi celles-ci, on peut penser à l’acte de sabotage majeur contre la principale installation d’enrichissement de l’Iran, les attaques de drones et de roquettes par des milices soutenues par l’Iran contre des installations américaines en Irak, les représailles américaines contre ces milices et la nouvelle série de sanctions américaines contre l’Iran. Ensuite, il y a les préoccupations croissantes de l’Agence internationale de l’énergie atomique concernant le matériel nucléaire non déclaré, et une série d’autres mesures provocatrices de la part de l’Iran, comme l’enrichissement de l’uranium à 60%, la production d’uranium métallique et la prise en otage des capacités de surveillance essentielles de l’Agence.
À ce jour, tout cela n’a pas ébranlé la volonté de Washington ou de Téhéran de maintenir le dialogue. Mais cela n’offre aucune garantie pour l’avenir. Du personnel américain pourrait être tué dans une attaque menée par un groupe mandataire iranien, poussant les États-Unis à réagir. À l’heure où nous écrivons ces lignes, l’accord qui permet aux caméras de l’Agence internationale de l’énergie atomique reste dans les limbes. L’Iran pourrait décider d’y mettre un terme, compliquant de ce fait tout futur effort de vérification et rappelant aux États-Unis que l’Iran n’est pas à prendre à la légère. L’Iran a un usage accru de centrifugeuses de pointe, destinées en partie à obtenir un levier de négociation, ce qui pourrait rendre difficile le rétablissement du délai d’un an et amener les États-Unis à demander de nouveaux ajustements techniques auxquels l’Iran ne serait pas disposé. Et le Congrès américain pourrait encore agir de manière à compliquer encore la relance de l’accord. En somme, la marge d’erreur est grande.
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Et si nous avons tout faux ?
Dans les prochains mois, à quels signes d’un désintérêt de l’intérêt pour une reprise de l’accord peut-on s’attendre ?
En premier lieu, si l’Iran n’utilise pas la période qui précède l’investiture de Raisi, à la mi-août, pour finaliser ou du moins faire des progrès significatifs sur un accord, la théorie selon laquelle le guide suprême voudrait permettre à Raisi de s’éviter la responsabilité de l’accord tout en en recueillant les fruits serait erronée.
Il faudra également prêter attention à la manière dont Raisi abordera les négociations. Permettra-t-il aux pourparlers de se poursuivre sur la trajectoire actuelle, tels que menés par le diplomate chevronné Abbas Araqchi ? Ou tentera-t-il d’en prendre le contrôle en les faisant superviser par son propre représentant, potentiellement plus intransigeant ? Si M. Raisi ou des membres en devenir de son gouvernement commencent à adopter publiquement une ligne plus ferme sur le retour dans l’accord, ce serait mauvais signe pour la relance de celui-ci. Quand bien même le nouveau président et les responsables se contenteraient de se prononcer plus ouvertement sur les positions de négociation déclarées par l’Iran, ce serait le signe qu’ils ne recherchent pas forcément la flexibilité dans les négociations ou qu’ils espèrent parvenir rapidement à un accord avec les États-Unis. Cela pourrait également refléter le genre de conseils que Khamenei devrait recevoir du nouveau président.
Et, bien entendu, le fait que l’Iran n’ait pas prolongé l’arrangement technique avec l’Agence internationale de l’énergie atomique qui permet aux caméras de l’agence de continuer à fonctionner est de mauvais augure, même si cela ne fait pas directement échouer les négociations.
Si l’Iran veut un accord, pourquoi n’en a-t-elle pas encore accepté un ? Ce retard peut s’expliquer par la politique intérieure et par la stratégie de négociation. Peut-être Khamenei a-t-il craint qu’obtenir un accord avant les élections n’entraîne une vague de soutien aux candidats modérés ou réformateurs, ce qui aurait bouleversé les plans soigneusement élaborés pour porter Raisi à la présidence. Comme dit plus haut, il pourrait aussi trouver des avantages à laisser Raisi s’attribuer le crédit de l’aide économique qui accompagnerait le retour dans l’accord.
L’Iran a également été réticent à agir trop rapidement, de peur d’apparaître trop ambitieux ou désespéré. Par exemple, les pourparlers entre les États-Unis et l’Iran ont été, jusqu’à ce jour, indirects, à la demande de l’Iran. Le retard s’en est trouvé encore plus important, mais Téhéran semble avoir jugé qu’un processus de négociation plus difforme et plus long n’est qu’une maigre rançon pour signaler une frustration continue face au retrait américain de l’accord, et pour démontrer que ce dernier n’est pas une « porte tournante ». Et si les exigences plus intransigeantes de l’Iran dans les négociations contribuent à faire pencher les États-Unis vers leurs positions, par exemple en supprimant plus de sanctions, alors tant mieux pour Téhéran.
Tout compte fait, nous pensons que les facteurs structurels et politiques signifient qu’un accord est toujours probable. Toutefois, si chaque partie peut professer un désir de revenir à l’accord sur le nucléaire, l’incertitude et la marge d’erreur restent importantes. Plus longtemps cela se prolonge, sans résolution, plus le risque est grand que le Plan d’action global commun tel que nous le connaissons ne puisse plus être sauvé.
Eric Brewer (@BrewerEricM) est chercheur principal au Center for Strategic and International Studies. Henry Rome (@hrome2) est analyste principal sur l’Iran, Israël et les questions macroéconomiques mondiales à l’Eurasia Group. Les auteurs tiennent à remercier Michael Singh, Raz Zimmt et un réviseur anonyme pour leurs commentaires utiles sur une version préliminaire de cet article.
