Comment la Pologne finance ses dépenses militaires

L’attaque de la Russie contre l’Ukraine en 2022 a entraîné une augmentation sans précédent des dépenses militaires de la Pologne, notamment pour l’achat de nouveaux équipements et la modernisation technique. Au total, 55,7 milliards de zloty (PLN) ont été consacrés à la modernisation entre 2018 et 2021, et le budget devrait atteindre 300 milliards de PLN entre 2023 et 2026. Du matériel qui est essentiellement acheté aux États-Unis et à la Corée-du-Sud. 

Article paru dans la Revue Conflits n°51.

Un rapport de l’Institut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI), publié en avril 2023, montre que la Pologne a augmenté ses dépenses militaires de 95 % entre 2013 et 2022 (1). En revanche, en 2022, la Pologne a alloué plus de 16 milliards de dollars à la défense et a été classée 18e dans la liste des dépenses militaires mondiales. En 2022, le budget de la défense polonaise représentait 2,4 % du PIB, et en 2023, la Pologne a l’intention de dépenser environ 4 % du PIB pour l’armée, ce qui sera l’un des niveaux les plus élevés de l’OTAN en termes de pourcentage. La loi budgétaire de 2023 indique que les dépenses du ministère de la Défense s’élèvent à près de 97 millions de PLN, soit 3 % du PIB. À ce montant, il convient d’ajouter plusieurs dizaines de milliards de PLN provenant du Fonds de soutien des forces armées (FWSZ), ce qui devrait se traduire par 4 % du PIB.

L’évolution du financement militaire

La loi sur la défense du territoire (Ustawa o obronie Ojczyzny) est le document de base qui normalisera et décrira de manière exhaustive les grandes questions de défense ainsi que les nouvelles solutions et réglementations pour le financement des forces armées. Son élaboration a débuté en 2021, elle a été adoptée le 11 mars 2022 et est entrée en vigueur le 23 avril 2022, peu après le début de l’agression russe contre l’Ukraine. Le projet de loi prévoyait une augmentation des dépenses de défense à 2,5 % du PIB à partir de 2026, mais au cours des travaux législatifs, les dispositions à cet égard ont été modifiées et l’obligation de dépenser au moins 3 % du PIB a été introduite à partir de 2023.

Les informations publiées par Dziennik Zbrojny (2) montrent qu’entre 2014 et 2021, les moyens financiers pour la modernisation technique ont été décrits dans la partie 29 du budget de l’État « Défense nationale », inclus dans le Plan de modernisation technique (PMT – Plan Modernizacji Technicznej) et le financement du Fonds de modernisation des forces armées (FMSZ – Fundusz Modernizacji Sił Zbrojnych). Au total, 95 milliards de PLN ont été dépensés au cours de cette période, dont 90,3 milliards de PLN au titre du PMT et 4,7 milliards de PLN au titre du FMSZ. Par année (PMT et FMSZ combinés), les dépenses ont été les suivantes :

• en 2014, 8,291 milliards de PLN ;
• en 2015, 12,275 milliards de PLN ;
• en 2016, 9,257 milliards de PLN ;
• en 2017, 9,429 milliards de PLN ;
• en 2018, 12,707 milliards de PLN ;
• en 2019, 11,530 milliards de PLN ;
• en 2020, 16,834 milliards de PLN ;
• en 2021, 14,647 milliards de PLN.

Selon les experts de « Dziennik Zbrojny », malgré l’augmentation des dépenses de modernisation au cours des années suivantes – en 2020, elles étaient même deux fois plus élevées qu’en 2014 -, compte tenu de l’inflation et de la croissance du PIB de la Pologne, il est difficile de parler d’une percée en matière de financement.

La loi sur la défense nationale prévoit la création d’un fonds extrabudgétaire de soutien aux forces armées (FWSZ) géré par la banque de développement polonaise Bank Gospodarstwa Krajowego (BGK), qui remplace le FMSZ existant. En mai 2022, le ministre de la Défense nationale, Mariusz Blaszczak, a signé un accord avec le président de la BGK pour gérer le FWSZ. L’accord définit les règles concernant, entre autres, les décaissements du Fonds, l’élaboration et la mise à jour du plan financier du Fonds, l’élaboration et la mise à jour des prévisions de recettes et de dépenses du Fonds pour le développement du programme, la fourniture du financement, ainsi que la portée et le calendrier du rapport sur la mise en œuvre du plan financier du Fonds. L’objectif principal du Fonds est d’augmenter de manière significative les dépenses liées à la modernisation des forces armées.

Il est à noter que le nouveau fonds peut être utilisé pour financer des achats d’équipements militaires, mais aussi de munitions. La possibilité de lever des fonds par le biais de mécanismes d’endettement, tels que des prêts et des obligations, a été introduite pour le FWSZ (3). Grâce à ces solutions, 29,1 milliards de PLN ont été consacrés à l’achat et à la modernisation d’équipements militaires en 2022, dont près de la moitié, soit 14,5 milliards de PLN, proviennent de l’ASBL. Le montant de 9,9 milliards de PLN a été obtenu grâce à des prêts.

Il est intéressant de noter que l’ASBL ne prévoit pas l’élaboration de plans matériels, c’est-à-dire la spécification de l’utilisation des fonds prévus. Ces dépenses sont généralement couvertes par une clause de confidentialité. La controverse porte sur le fait que les citoyens polonais ne sauront pas à partir de quelles sources le processus de modernisation technique de l’armée doit être financé dans la partie concernant l’ASF, et que le ministère de la Défense n’aura pas à s’expliquer publiquement sur une éventuelle non-exécution du plan de recettes et de dépenses de l’ASF. Si les dépenses sont supérieures aux recettes de l’ASBL, il sera fait appel à des instruments d’emprunt. Les informations publiées par le ministère des Finances en septembre 2022 dans la « Stratégie de gestion de la dette pour le secteur des finances publiques en 2023-2026 » (Strategia Zarządzania Długiem Sektora Finansów Publicznych w latach 2023-2026) montrent que la dette de l’ASBL en 2024-2026 augmentera de 42,8 milliards de zlotys en 2024, de 46,7 milliards de zlotys en 2025 et de 49,9 milliards de zlotys en 2026. Le document prévoit également l’octroi de nouvelles garanties pour financer l’entreprise (4).

Le budget prévu pour la modernisation technique en 2023 est de 67,2 milliards de PLN, dont 40 milliards de PLN provenant du FWSZ, dont 30 milliards de PLN provenant des mécanismes de la dette et 27,2 milliards de PLN supplémentaires provenant du PMT. Si le plan est réalisé, les dépenses seront multipliées par plus de quatre par rapport à 2021. Rien qu’en 2023, il est prévu de dépenser autant pour l’achat d’équipements militaires que ce qui a été dépensé au total au cours des cinq années allant de 2013 à 2018.

En 2023, le ministre de la Défense nationale, Mariusz Blaszczak, a déclaré : « Nos activités sont axées sur le développement de l’armée polonaise : « Nos activités sont axées sur le développement de l’armée polonaise. Ce développement est possible lorsque nous disposons d’une base financière. Cette base est la loi sur la défense intérieure. L’année prochaine, nous consacrerons au minimum 3 % du PIB à la défense. Cette année, ce sera 2,4 % du PIB. Nous avons également convenu d’un plan financier pour le Fonds de soutien des forces armées. Cette année, il s’élèvera à 20 milliards de zlotys, l’année prochaine à 49 milliards de zlotys » (5).

Coopération de la Pologne dans le domaine des investissements militaires

La Pologne a actuellement 120 contrats actifs pour l’acquisition d’équipements militaires et des objectifs de modernisation, avec une valeur brute totale d’environ 234 milliards de PLN. Ces contrats ont été signés avec les entités suivantes (6):

• le gouvernement américain ou des entrepreneurs américains – contrats d’une valeur totale d’environ 78,7 milliards de PLN bruts (33,6 % de la valeur des 120 contrats analysés) ;
• Les entrepreneurs sud-coréens – contrats d’une valeur totale d’environ 64,3 milliards de PLN bruts (27,4 %) ;
• des entrepreneurs polonais – contrats d’une valeur totale d’environ 58,1 milliards de PLN bruts (24,8 %) ;
• des entrepreneurs du Royaume-Uni – contrats d’une valeur brute totale d’environ 19,0 milliards de PLN (8,1 %) ;
• des contractants d’autres pays (dont la Turquie) et d’Israël (un contrat) – contrats d’une valeur brute totale de 14,3 milliards de PLN (6,1 %).

Comme les valeurs susmentionnées sont brutes, le transfert de fonds aux sociétés étrangères sera diminué de la TVA, qui sera créditée au budget polonais. Les contractants de la plupart des autres contrats signés par l’Agence de l’armement (Agencja Uzbrojenia) sont des entreprises polonaises. Ceci est important, car la Pologne ne dispose pas du savoir-faire et de la technologie nécessaires pour créer des équipements de pointe. La faible part des entreprises polonaises dans les contrats conclus a été influencée par les achats d’urgence effectués en Corée du Sud et aux États-Unis peu après l’agression russe contre l’Ukraine, par la capacité de production à un moment donné et par le calendrier des livraisons. Il est intéressant de noter que les achats militaires à la Corée (l’avion de combat FA-50 et le lanceur K239 Chunmoo sur un châssis Jelcz) ont été financés en partie par un prêt de la Corée elle-même (à ce jour, la Korean Eximbank, par exemple, a participé au financement). Le soutien financier s’est élevé à plus de 38 milliards de PLN.

En septembre 2023, le département d’État américain a annoncé qu’il accorderait à la Pologne un prêt de 2 milliards de dollars pour moderniser l’armée polonaise. Ce prêt sera accordé dans le cadre du mécanisme américain de financement militaire à l’étranger, le Foreign Military Financing (FMF). La FMF peut être accordée à un pays partenaire sous forme de subvention (non remboursable) ou de prêt direct. La FMF permet aux pays partenaires éligibles d’acheter des articles de défense, des services et des formations américaines par le biais de la FMS ou, pour un nombre limité de pays, par le biais d’un prêt direct. Le secrétaire d’État américain détermine quels pays auront des programmes, mais c’est le secrétaire à la défense qui les exécute. Les prêts directs de la FMF sont un outil de coopération en matière de sécurité réservé à certains de nos partenaires les plus importants en matière de coopération en matière de sécurité. On suppose que le produit du prêt permettra à la Pologne de poursuivre ses efforts de modernisation militaire dans un large éventail de capacités, contribuant ainsi de manière substantielle au renforcement de la défense et de la dissuasion du flanc oriental de l’OTAN.

Selon le département d’État américain, « la Pologne joue non seulement un rôle clé dans la fourniture de l’aide internationale à l’Ukraine voisine, mais elle s’est également fermement engagée à renforcer sa propre sécurité par le biais d’importantes dépenses de défense ». « La Pologne prévoit de développer de manière significative les forces armées polonaises ; elle s’est débarrassée de ses équipements militaires d’origine russe en faveur d’un ambitieux programme pluriannuel de modernisation de la défense de plusieurs milliards de dollars ; elle a conclu un accord de coopération renforcée en matière de défense (EDCA) avec les États-Unis ; elle accueille des forces alliées et américaines, notamment le groupement tactique de l’OTAN dirigé par les États-Unis et le commandement du corps d’armée américain, et elle participe activement aux missions de l’OTAN dans toute la région ». En outre, la Pologne continue de démontrer ses aspirations à être l’un des leaders de l’OTAN en respectant l’engagement d’investir dans la défense pris lors du sommet du Pays de Galles en 2014.

Il convient de souligner que le budget pour la modernisation technique de l’armée polonaise a deux composantes, à savoir : les fonds budgétaires enregistrés dans le PMT et les fonds extrabudgétaires à la disposition de l’ASFZ. En 2023, le budget total du PMT a été fixé à 27,2 milliards de PLN. Les fonds actuels sont principalement destinés à la révision et vont à l’Inspection de soutien des forces armées (Inspektorat Wsparcia Sił Zbrojnych). 

Les dépenses totales de défense fixées dans la loi budgétaire pour 2023 s’élèvent à 97,44 milliards de PLN. Le budget de l’Agence de l’armement pour l’achat d’équipements militaires (dans le cadre du PMT et des fonds budgétaires transférés au FWSZ) représente près de 33 % du total des dépenses de défense prévues dans la loi de finances. En se basant sur ce ratio, il est possible d’estimer ce que sera le budget en 2024-2026. Selon la législation en vigueur, les dépenses budgétaires pour la défense doivent représenter au moins 3 % du PIB. En tenant compte du PIB de la Pologne estimé dans le document du ministère des Finances intitulé « Lignes directrices sur l’utilisation d’indicateurs macroéconomiques uniformes servant de base à l’estimation des effets financiers des lois proposées. Mise à jour – juin 2023 », les dépenses totales de défense imputées au budget de l’État pour les années 2024-2026 devraient s’élever à : en 2024 – 113,3 milliards de PLN, en 2025 – 121,6 milliards de PLN, en 2026 – 129,1 milliards de PLN, ce qui donne un total d’environ 364,0 milliards de PLN (7). 

Résumé

L’attaque de la Russie contre l’Ukraine en 2022 a entraîné une augmentation sans précédent des dépenses militaires, notamment pour l’achat de nouveaux équipements et la modernisation technique. Au total, 55,7 milliards de PLN ont été consacrés à la modernisation entre 2018 et 2021, et le budget devrait atteindre 300 milliards de PLN entre 2023 et 2026. On estime qu’au cours des années 2023-2026, le montant des emprunts de la BGK pour les besoins de l’ASF pourrait atteindre environ 170 milliards de PLN. 170 milliards de PLN. Les documents du ministère des Finances montrent que la dette de l’ASF s’élevait à 9,91 milliards de PLN à la fin de 2022, et à 13,78 milliards de PLN à la fin du premier trimestre 2023.

Le financement des 120 principaux contrats de modernisation signés par l’Agence de l’armement au cours de la période 2023-2026 pourrait s’avérer problématique sans le recours à des ressources d’emprunt. Les paiements qui en découlent s’élèvent à environ 161 milliards de PLN, et le budget de l’Agence de l’armement prévu dans le budget de l’État pour la période 2023-2026 s’élèvera à environ 152 milliards de PLN. Il ne serait pas possible de signer d’autres contrats pour l’achat d’équipements militaires jusqu’en 2026 sans une augmentation du financement par la dette ou une augmentation du PIB de défense supérieure à 3 %.

En janvier 2023, le Premier ministre polonais – Mateusz Morawiecki – a déclaré : « Les Polonais nous ont confié la gouvernance à un moment difficile. La guerre en Ukraine signifie que nous devons nous armer encore plus rapidement. C’est pourquoi nous ferons un effort sans précédent cette année : 4 % du PIB pour l’armée polonaise ». Le Premier ministre a ajouté : « Nous défendrons notre pays. La Pologne est en sécurité. La Pologne deviendra de plus en plus sûre avec nos alliés (…). L’armée polonaise est la base de la sécurité, la base du développement, la base de l’avenir ».

Les actions indiquées dans le texte en matière de financement d’objectifs militaires étaient liées à l’action du parti Droit et Justice (Prawo i Sprawiedliwość) au gouvernement depuis l’automne 2015. Le possible changement de gouvernement à l’issue des élections législatives d’octobre 2023 remet en cause la poursuite de la politique précédente dans ce domaine. En cas de changement de gouvernement par la nouvelle coalition, il y aura certainement une révision du budget de l’État et une vérification des investissements prévus par le gouvernement précédent. Cela pourrait, bien sûr, prolonger le processus de prise de décision concernant les nouveaux achats. Les déclarations des hommes politiques de la nouvelle coalition suggèrent que les contrats existants, cruciaux pour l’armée polonaise, seront maintenus.

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