Le 26 juin, une nouvelle attaque terroriste frappe le nord du Bénin. Avec plus de vingt attaques depuis la fin de l’année 2021, la volonté de pénétration djihadiste dans le pays se précise. Le contexte ethnique et social tendu des régions du nord leur offre un terreau potentiellement fertile. En réponse, l’État béninois déploie une stratégie destinée à contenir militairement la menace. Mais sans négliger les enjeux ethno-politiques qui caractérisent son septentrion.
Pendant plusieurs années, le Bénin fut préservé de la guerre du Sahel. Cela malgré son voisinage avec le Nigeria et le Burkina Faso. Les perceptions de la menace évoluent à partir de l’enlèvement de deux français en 2019 dans le parc de la Pendjari. Commandité par la Katiba Macina (GSIM – Groupe de soutien à l’Islam et aux musulmans), il n’est pas considéré explicitement comme un attentat terroriste. Mais dès lors, les projecteurs vont rester braqués sur la région.
Jusqu’en 2020, les groupes armés terroristes (GAT) se limitaient à circuler ou s’approvisionner, clandestinement, dans les régions septentrionales du Bénin[1]. Mais, dès 2021, on observe des tentatives attestées d’implantation de cellules[2]. Ces dernières ne sont encore que temporaires, mais déjà elles tentent de recruter parmi les populations locales. Aujourd’hui, la multiplication et les modalités des attaques ne laissent guère de doutes quant aux objectifs des GAT : contrôle de nouvelles routes de trafics, volonté politique d’expansion de leur sphère d’influence (et de recrutement), déstabilisation d’un pays dont le gouvernement est impliqué dans la lutte régionale contre le djihadisme, etc.
Quels sont alors les risques réels d’aggravation de la situation ? Et quelle est la riposte du gouvernement béninois ?
Multiplication des attaques dans le nord
Les incidents, majoritairement frontaliers, se multiplient dans le courant de l’année 2021. Mais un tournant s’effectue en décembre 2021, quand des soldats des Forces armées béninoises (FAB) sont pris mortellement pour cibles en Atacora ; avec des Rangers de l’African Parks Network (APN)- une ONG qui gère les parcs de la Pendjari et du W au Bénin (Atacora et Alibori)[3].
Les attaques atteignent un pic en 2022, avec une vingtaine d’incidents mortels (escarmouches, pose d’IED, etc.)[4]. Sur ce total, on recense deux commissariats frappés en avril et en juin, dans les communes de Mossey[5] (Alibori, à proximité du parc W) et Matéri[6] (Atacora, à proximité de Tanguiéta), dont au moins un par le GSIM. Ce type de ciblage a autant pour but de récupérer de l’équipement que de s’attaquer aux symboles et aux représentations de l’État. Un modus operandi classique pour s’affirmer, au moins symboliquement, dans une zone.
Terreau fertile ?
On remarque une concentration des attaques sur les zones frontalières de l’Atacora, qui borde le Togo et le Burkina Faso ; et de l’Alibori qui jouxte le Burkina Faso, le Niger et le Nigeria. La plupart surviennent dans les parcs forestiers du complexe WAP (W, Arli, Pendjari) à cheval entre le Burkina Faso, le Bénin et le Niger.
Ces régions forment un continuum géographique et ethnique avec les pays voisins. On y retrouve les mêmes facteurs crisogènes : trafics (armes, stupéfiants, etc.), tensions communautaires, etc. Parmi les plus aiguës, la rivalité entre pasteurs (Peuls, 7% de la population) et agriculteurs (Baribas, Dendi etc.) ou bien chasseurs Odé (Dozos du Bénin)[7]. Ces conflits procèdent de la mixité entre zones de cultures et zones de pâturage : une constante historique de la sous-région du Sahel[8]. Dans le nord du Bénin, la donne est aggravée par le passage et le croisement de plusieurs routes de transhumances. Les relations intercommunautaires se sont détériorées dans ces régions sous l’effet de la raréfaction des ressources. Principalement du fait de la sécheresse et de l’érosion des sols et de la hausse démographique.
À noter que les Peuls ne sont pas les seuls facteurs de risques. L’ensemble des régions du nord du Bénin sont caractérisées par l’émergence d’un islam particulièrement radical[9]. De plus, outre les violences communautaires, la région du Borgou est marquée par de fortes violences politiques, qui peuvent prendre un tour ethnique durant les élections. L’acmé des troubles politiques ayant été atteint en 2019 lors des élections législatives.
De même, l’organisation du système foncier, problématique ancienne, est aussi un facteur crisogène. Le croisement entre deux régimes, public et traditionnel, engendre de nombreuses confusions qui peuvent générer des affrontements : entre ruraux et urbains, entre les autorités coutumières (politisées et parfois dans l’opposition) et l’État, et enfin entre immigrés et autochtones[10].
Depuis 2010, les tensions communautaires s’aggravent (Parc W, Malanville, Tanguiéta, Cobly, etc.). Ils ont causé des dizaines de morts et des milliers de déplacés, sans compter des exactions diverses comme des incendies de villages et la destruction de bétail[11]. C’est un contexte favorable pour les GAT qui ont prouvé leur capacité à exploiter ce type d’affrontements communautaires pour s’enraciner localement. Or, la localisation et les modalités des attaques, ces derniers mois, semblent bien aller dans ce sens.
À lire également
Après la fin de Barkhane, le Sahel à l’épreuve du conflit en Ukraine
Montée en puissance des FAB
Cette affirmation violente des GAT a entraîné une réponse militaire de la part du Bénin. Celle-ci s’est traduite, en décembre 2021, par l’annonce du gouvernement de Patrice Talon, d’une hausse substantielle du budget des armées : 12% en 2022 et 760 millions d’euros supplémentaires investis d’ici à 2026. Une hausse significative après plusieurs années de baisse tendancielle.
L’effort budgétaire devra absorber la vigoureuse campagne de recrutement décidée par le gouvernement, de l’ordre de 7 500 hommes supplémentaires en cinq ans[12]. Une partie du budget sera également allouée à la modernisation des forces, notamment les capacités matérielles.
Cette montée en puissance va largement gonfler les effectifs des FAB, aujourd’hui de l’ordre de 7200 hommes. Une mutation lourde qui engendrera rapidement des enjeux forts autour du cycle DORESE (Doctrine, organisation, ressources humaines, équipements, soutien des forces, entraînement) : un prisme qui permet de mesurer le niveau capacitaire général d’une armée. Parmi les principaux défis à relever : la réduction des écarts de niveaux entre unités, l’adaptation de la formation aux engagements dans le nord et l’intégration des retours d’expériences (ReTex) des opérations à venir. Le tout en absorbant efficacement l’important flux de recrues.
Les FAB disposent d’une administration militaire assez fiable. Elle semble en mesure de relever le défi de la mutation doctrinale et de la formation des nouvelles recrues. La résultante d’une politique volontaire de lutte contre la corruption[13], amorcée dès 2016 par le gouvernement, dans l’ensemble de l’appareil d’État. La dépolitisation, plus ancienne, des forces béninoises est également un facteur de fiabilité. Par ailleurs, les FAB ont su retirer plusieurs atouts organisationnels et doctrinaux de leur intense participation aux opérations de maintien de la paix (OMP) de l’ONU ces dernières années[14]. Enfin, leur intégration resserrée au réseau des Écoles nationales à vocation régionales (ENVR), ou dans les écoles militaires françaises, assure une bonne formation à leurs cadres. Sans compter la bonne dynamique de coopération militaire du pays avec la France, la Belgique et les États-Unis, mais aussi la Chine.
Opérationnalisation des forces
La montée en puissance actuelle des FAB n’est pas une réaction impulsive aux récentes attaques dans le nord. Il s’agirait plutôt d’une accélération de l’incrémentation capacitaire amorcée dès 2017 et 2018. Wilfried Léandre Houngbédji, porte-parole du Gouvernement béninois, qui a accepté de répondre à nos questions, confirme que le Bénin est “confronté au problème depuis déjà quelques années”. Il précise alors que : ”les armées connaissent les enjeux et ont commencé à s’y préparer. Mais la densification nous pousse à aller plus loin dans la formation de nos forces en contre-guérilla et combats asymétriques.”
Les forces béninoises sont encore aujourd’hui organisées selon un schéma bataillonnaire orienté vers le combat conventionnel. Elles disposent de capacités de maintenance[15], nécessaires au maintien en condition opérationnelle (MCO) des équipements. Si l’adoption d’un format plus adapté aux enjeux asymétriques (contre-guérilla) doit encore voir le jour, force est de constater que, depuis 2016, les renforcements de capacités [matérielles], l’évolution du maillage territorial militaire et la création d’un corps d’intervention, la garde nationale, vont dans ce sens.
Modernisation des capacités
À partir de 2018, l’armée béninoise amorce une modernisation de ses capacités. Dans le domaine de la mobilité tactique et du combat d’infanterie, elle reçoit en 2018-19 de l’équipement individuel ainsi que des blindés Bastion[16] (Arquus). Probablement via un mécanisme de financement américain dans le cadre du soutien de la Force multinationale Mixte contre Boko Haram[17] à laquelle le Bénin participe. Un partenariat semble avoir été signé en 2018 entre Arquus/ACMAT et AM General pour le compte du Foreign Military Sale (FMS) à cet effet[18]. Les Bastions sont en dotation dans plusieurs armées du G5 Sahel. Ils viennent compléter le parc de véhicules blindés de transport de troupes (VBTT) des FAB, composé de Casspir, très efficace en franchissement et résistants aux mines et IED, de M 113 américains[19] et de ZBF-05 Chinois. Ces vecteurs sont adaptés aux besoins de protection et d’appuis des FAB sur le théâtre béninois du nord. Composé de forêts (Parcs WAP) et de savanes, ils impliquent des engagements à courte et moyenne portée. Face à un adversaire fugace et irrégulier pratiquant essentiellement embuscades, coups de main et pose d’IED.
Le Bénin reçoit, dès 2017 de nouveaux ACMAT ALTV (ACMAT Light Tactical Vehicle) d’Arquus[20]. Véhicules de patrouille et de reconnaissance tout-terrain, l’ATLV bénéficie d’une importante mobilité. Rustique, rapide et endurant, il dispose en outre d’un blindage partiel léger (sans être un blindé) et résistant aux mines. Il peut également accueillir des supports d’armements (mitrailleuses, lance-grenade). C’est la réponse directe, au sein des armées de la région, aux néo-rezzous djihadistes montés sur pickups. Les ATLV viendront compléter les dix blindés de reconnaissance BRDM-2, vieillissants, mais robustes, ainsi que la dizaine de VBL (Véhicules blindés légers) d’origine française[21] et enfin les blindés légers chinois Dongfeng CSK131[22], plus récemment acquis.
Ces acquisitions témoignent d’un pragmatisme conceptuel et doctrinal des FAB. Car les ATLV renforcent leurs capacités de patrouilles (frontalière et forestière), mais aussi de reconnaissance avec un net avantage sur les GAT. L’acquisition de nouveaux ATLV, et de buggys (éclairage) supplémentaires pourrait être envisagée compte tenu de l’augmentation du format des forces béninoises.
À lire également
Évolution du djihadisme et du terrorisme au Sahel depuis vingt ans
Coopération de défense internationale
Sur le volet du renseignement, opérationnel et situationnel, des efforts importants ont été fournis depuis 2016. À partir de 2017, l’Initiative d’Accra a largement contribué à améliorer les capacités de construction et de partage du renseignement entre les pays membres[23]. D’autres progrès sont à relever avec l’acquisition, en 2020, d’avions ISR (Intelligence, Surveillance, Reconnaissance)[24] dans le cadre de la coopération avec la France et la Belgique. Outre des dotations en matériel, le projet DEFEND comporte des formations en renseignement technique sur les volets aérien, terrestre et fluvial[25]. Ces formations pourraient permettre à terme aux FAB de déployer des capacités de drones ISR tactiques, guidés via des liaisons LOS (180 km de portée). Enfin, les FAB disposent de l’excellent système de renseignement de l’APN dans le complexe WAP.
La modernisation de l’armée béninoise n’est donc pas récente. Elle doit maintenant s’accélérer et prendre de la profondeur. De même, certaines capacités sont encore insuffisantes : l’appui d’artillerie légère (mortiers de 80 et de 120), aéromobilité (hélicoptères), aérocombat et appui-sol aérien. Mais l’effort budgétaire consenti par le gouvernement permet d’être optimiste sur ce plan. C’est ce que confirme son Porte-parole : “l’armée béninoise va poursuivre sa montée en puissance humaine, logistique et financière. Des acquisitions de matériel de pointe sont d’ores et déjà prévues dans le domaine du renseignement. De plus, nous portons une attention particulière à la formation de la nouvelle génération de personnels ».
La soudure entre aujourd’hui et une pleine capacité opérationnelle devrait être effective avant l’horizon 2030. Raison pour laquelle le gouvernement devrait poursuivre l’articulation étroite de son effort avec les “Rangers” de l’APN. L’ONG déploie dans les parcs, depuis 2017, des unités bien entraînées et bien équipées. Elles jouissent d’une très bonne réputation pour leurs capacités en contre-terrorisme. Une présence d’autant plus requise dans la mesure où la juridiction de l’APN jouxte les points d’infiltrations des GAT, notamment le GSIM (Katiba Macina), au Niger et surtout au Burkina Faso. Le groupe y profite de l’effondrement de l’État dans l’Est [du Burkina Faso] et contrôle ouvertement plusieurs zones frontalières via un réseau de bases et de points d’appui (Pama, Singou, Arli, Tapoa dans le W).
Certaines critiques avaient été formulées à l’encontre de l’APN du fait de sa gestion autoritaire des parcs. Une situation générant des risques sociaux communautaires in fine à contre-emploi de la mission de l’ONG. D’où un changement d’approche de la direction de l’APN, qui mise aujourd’hui plus sur la coopération et la médiation avec les populations locales.
Le Bénin mise aussi sur des partenariats bilatéraux pour lutter contre la menace des GAT. C’est le sens du partenariat de défense signé très récemment, le 11 juillet 2022, entre le Niger et le Bénin. Les deux pays, voisins, et également membres de l’initiative d’Accra, prévoient de coopérer de manière resserrée dans le domaine du renseignement (humain, terrestre et aérien). Des opérations conjointes sont également envisagées. Pour le Bénin, il s’agit aussi d’une opportunité de bénéficier de la longue expérience de l’armée nigérienne en contre-terrorisme. Le Niger dispose en effet de forces compétentes, capables de lutter contre les GAT. C’est un membre pilier du G5 Sahel et aussi un partenaire militaire resserré de la France et de l’opération Barkhane. Ce partenariat contribue à renforcer une approche de plus en plus intégrée entre le Sahel et le golfe de Guinée dans la lutte contre le djihadisme.
Créer un État arbitre
La stratégie de l’État se construit selon une approche holistique. Outre les aspects sécuritaires, elle comporte aussi un fort volet socio-politique voire économique. Depuis quelques années, l’État béninois travaille à sédentariser les populations peules, notamment dans la région du Borgou[26]. Comme nous le rappelle le porte-parole du Gouvernement béninois : “Le Bénin n’a pas attendu le phénomène djihadiste pour moderniser les pratiques agro-pastorales, même si ce phénomène nous conforte à poursuivre nos efforts.”
La méthodologie est critiquée, car la région concentre le plus haut taux de violences inter-communautaires qui visent principalement les Peuls (64%). Sans oublier la constitution de milices communautaires. En plus de leur caractère allogène, il est reproché aux Peuls, par les agriculteurs, de nuire aux cultures via le pastoralisme, tout comme à l’économie locale.
Le pays compte pourtant des exemples historiques de sédentarisations réussies. La région du Donga compte ainsi une population peule (les DjuguBe) sédentarisée et cultivatrice. Elle y est intégrée parmi les autres ethnies locales (Yoms, Dendis, Baribas, etc) depuis 1930 voire même depuis 1820[27]. La région n’est pas exempte de tensions communautaires. Mais elles ciblent les populations peules en provenance du Borgou (BurguBe) ou du Nigéria (MbororoBe). Elles sont sédentarisées depuis les années 1990, mais conservent des activités de pastoralisme et pour certaines sont toujours transhumantes. La problématique résiderait donc avant tout dans les difficultés induites par le pastoralisme [et la transhumance]. Le gouvernement béninois miserait-il donc sur une évolution progressive des modes d’élevages peuls ? Une stratégie qui pourrait s’avérer payante, mais à long terme comme l’admet Wilfried Léandre Houngbédji : “d’ici quelques années les tensions seront apaisées”.
Dans l’intervalle, des mesures d’arbitrages sont prévues comme la renégociation de l’accès aux espaces naturels et la revalorisation des sanctions en cas de dégradations des cultures. En retour, le gouvernement souhaite promouvoir les atouts économiques de la transhumance et de l’élevage auprès des populations de cultivateurs, tout en intégrant davantage les Peuls dans les débats publics[28].
L’État dispose d’une certaine crédibilité à engager ces projets du point de vue des populations. Contrairement à des pays comme le Mali ou le Burkina Faso, celui-ci n’est pas considéré comme un prédateur par les populations peules. Et inversement, les populations sudistes du Bénin n’ont pas le même rapport historique, très conflictuel, aux Peuls que d’autres ethnies sahéliennes comme les Bambaras, les Malinkés, les Dogons ou les Mossi, etc. Ainsi les populations peules, comme les autres éleveurs, ont une bonne image des forces de sécurité, notamment dans le Borgou[29]. C’est un véritable atout pour l’État face aux djihadistes, probablement dû à l’expertise des FAB et de la police judiciaire en maintien de la paix.
Il n’en demeure pas moins que la présence de l’État demeure encore parcellaire : faible couverture des administrations publiques, manque de personnel qualifié, déclarations d’état civil non systématiques. Les autorités sont conscientes de cette problématique et prévoient officiellement des actions de réaffirmation des services publics dans ces régions[30].
Une riposte multimodale et coordonnée
Malgré les risques qui pèsent sur son territoire, le Bénin semble être en mesure d’opposer une riposte multimodale et coordonnée aux GAT. Le gouvernement mise sur une stratégie qui consiste à déployer des actions sur l’ensemble du spectre formant le continuum sécurité-développement. La planification est ambitieuse dans ses objectifs, mais prudente dans son déploiement. Elle tient compte des vulnérabilités du pays.
Loin d’être isolé, le Bénin articule son effort militaire avec ses partenaires de l’Initiative d’Accra (Côte d’Ivoire, Burkina Faso, Ghana, Togo, Mali, Niger), dans le cadre d’une approche régionale du risque. Cette coopération va-t-elle se resserrer ? Par exemple dans le cadre de négociations, toujours sensibles, autour de droits de poursuite interfrontaliers. Un dossier difficilement contournable, en particulier dans une région composée de frontières très poreuses. Selon le Porte-parole, en termes de coopération, rien n’est exclu : “Nous ne ferons l’économie d’aucune mesure permettant de garantir la sécurité des biens et des personnes au Bénin et dans le reste de la sous-région”.
Le pays s’appuie aussi sur l’aide solide fournie par la France, la Belgique et les États-Unis. Pour le Bénin, ces partenariats de défense, notamment avec la France : “répondent aux besoins du moment. Si demain les besoins évoluent, les États discuteront en partenaires comme ils l’ont toujours fait.”. À ce stade le pays paraît donc être bien en mesure de contenir la menace, même si l’endurance des politiques lancées, et leurs effets ne pourront se mesurer que dans le temps.
À lire également
Le vrai visage du terrorisme Sahélien : le grand banditisme et la criminalité ordinaire
[1] BRUIJNE de Kars, Laws of Attraction : Northern Benin and risk of violent extremist spillover, Clindgendael, Juin 2021
[2] Ibid
[3] fr.africanparks.org
[4] TV5 Monde, avec AFP, Le Bénin cible d’une vingtaine d’attaques de groupes terroristes
[5] BENDAHOU Fatma, Bénin : Un policier tué dans une attaque contre un commissariat à Karimama, Anadolu Agency, 26.04.2022
[6] Ekip, Bénin : Une nouvelle attaque fait 2 morts parmi les forces de sécurité, Anadolu Agency, 26.06.2022
[7] PELLERIN Mathieu, Les pays côtiers d’Afrique de l’Ouest. Nouvelle terre d’expansion des groupes djihadistes sahéliens ? Notes de l’IFRI, février 2022
[8] LUGAN Bernard, Les guerres du Sahel, BL Editeur, 2020
[9] SEMINAKPON Arnaud, Menaces terroristes : Le Bénin entre réalité et impuissance, DSI n° 124
[10] BRUIJNE de Kars, op.cit.
[11] PELLERIN Mathieu, op.Cit,
[12] Gouvernement de la République du Bénin, Que retenir des efforts du Gouvernement pour répondre plus efficacement aux enjeux modernes de sécurité et aux nouvelles menaces ?
[13] TOUCHARD Laurent, Les armées d’Afrique, 2017
[14] AUGE Axel, Le Bénin et le maintien de la paix : de la contribution aux OP à la construction des capacités endogènes, Observatoire Boutros-Ghali, GRIP, décembre 2021
[15] The Military Balance, IISS, 2021
[16] ORTB, Les changements et mutations au sein des forces armées béninoises, 07.08.2019
[17] U.S. GOVERNMENT PUBLISHING OFFICE, National security challenges and US military activities in the greater middle-east and Africa, Washington 2019
[18] Army recognition, Bastion APC Arquus
[19] The Military Balance, op.cit.
[20] Bénin Eden TV, Défilé militaire et paramilitaire, août 2017
[21] The Military Balance, op.cit.
[22] Bénin Eden TV, C’EST MON MÉTIER : À la découverte du métier de l’Armée de Terre , mai 2021
[23] TISSERON Antonin, La coopération sécuritaire et judiciaire en Afrique de l’Ouest, Notes de l’IRSEM, n°81, juin 2021
[24] Africa Intelligence, Face aux embuscades djihadistes, Paris équipe les armées ouest-africaines en moyens d’observation, 17/08/2020
[25] Ambassade de France au Bénin, Le projet DEFEND prend son envol, 21/12/2021
[26] BRUIJNE de Kars, op.cit.
[27] PIERRE Caroline, Anthropologie & développement – Identités peules en mosaïque agropastorale au Bénin, 2015
[28] Ministère chargé du plan et du développement, Plan National de Développement 2018-2025
[29] PELLERIN Mathieu, op.cit.
[30] Ministère chargé du plan et du développement,op. cit.
