La capacité de Pékin à armer sa puissance commerciale mondiale inquiète les esprits de Washington à Canberra. Le 16 février, il a été rapporté que le ministère chinois de l’industrie et des technologies de l’information a proposé de contrôler la production et l’exportation de terres rares, qui sont utilisées dans de nombreuses technologies critiques, des avions de chasse aux missiles de précision en passant par les smartphones et les éoliennes. Avec 70% des exportations mondiales, la Chine domine la chaîne d’approvisionnement. La menace qui pèse sur les terres rares est le dernier exemple en date des raisons pour lesquelles la réduction de la dépendance critique à l’égard du commerce chinois est désormais considérée comme une question de sécurité nationale.
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Pékin intimide régulièrement ses partenaires commerciaux par des sanctions économiques informelles, mais celles-ci n’ont jamais été suffisamment graves pour déclencher une réponse unifiée de la part des voisins ou des nations liées par des traités. Cela changera si le président Joe Biden réussit à forger un front uni pour contraindre la Chine. Les sanctions actuelles contre l’Australie ont suscité des tensions diplomatiques dans le monde entier, en particulier parmi les alliés anglophones du groupe de partage de renseignements « Five Eyes », qui semble étendre son rôle à des questions stratégiques plus larges. Une coordination plus étroite entre ces alliés, qui dépendent fortement des importations chinoises pour servir des industries essentielles, pourrait encore constituer une base pour une coopération multilatérale plus large en matière de réglementation technologique et de politique industrielle.
L’écorce de Pékin est généralement pire que sa morsure
Depuis une décennie, la Chine utilise les sanctions commerciales comme une arme économique. En 2010, elle a même menacé de bloquer les exportations de terres rares vers le Japon à la suite d’une dispute sur les eaux contestées. Cela s’est avéré contre-productif, car cela a simplement encouragé le Japon à construire sa propre chaîne d’approvisionnement en terres rares afin de réduire sa dépendance vis-à-vis de la Chine. (En dépit de leur nom, les terres rares ne sont pas si rares que ça, elles sont juste coûteuses et sales à traiter). Mais Pékin a expérimenté ses tactiques, qui vont de la réduction des importations de saumon norvégien à la rétention des dollars des touristes : le Japon, Taiwan, la Corée du Sud et les Philippines ont tous souffert des restrictions non officielles imposées aux groupes de touristes chinois. Son but est d’affirmer la domination de la Chine tout en dissuadant les autres pays de la traverser.
Cependant, l’écorce de Pékin s’est avérée pire que sa morsure. Elle vise des entreprises ou des industries individuelles ; les sanctions ont tendance à être de courte durée. Et elle préfère bloquer les importations d’importance politique plutôt qu’économique : le saumon, par exemple, et non les produits pétroliers. Cela peut causer des douleurs localisées, mais rarement des dommages économiques importants. En fait, les prises de bec commerciales ont généralement peu d’impact sur l’ensemble du commerce bilatéral. En 2017, Pékin a riposté au déploiement par Séoul d’un système anti-missiles américain avec des restrictions touristiques, réduisant de moitié le nombre de visiteurs chinois. Pourtant, les exportations de la Corée du Sud vers la Chine ont fait un bond record.
Récemment, la diplomatie du « guerrier-loup » de Pékin est devenue plus menaçante, mais ses différends commerciaux ont suivi un schéma similaire. L’Australie est dans une impasse depuis 2017-18, date à laquelle elle a promulgué une loi sur l’ingérence étrangère visant la Chine et a bloqué Huawei de son réseau 5G. Les relations se sont encore détériorées en avril 2020, lorsque Canberra a demandé une enquête internationale indépendante sur les origines de la pandémie de Covid. Pékin a riposté en imposant des droits de douane sur l’orge australienne. Pourtant, les exportations globales de l’Australie ont continué à augmenter : fin juin 2020, elle envoyait 49% de ses exportations vers la Chine – un record.
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Les dernières sanctions portent sur les expéditions de charbon. Plus de 80 navires transportant un volume de charbon estimé à 800 millions de dollars US ont été bloqués au large des côtes chinoises, incapables de décharger. L’objectif de la Chine est de montrer que l’Australie en a plus besoin qu’elle n’en a besoin. La réalité est plus complexe. L’Australie fournit, en moyenne, 40% du charbon à coke utilisé dans les aciéries chinoises. Ce chiffre a atteint 60 % au cours du premier semestre 2020, la pandémie ayant interrompu les autres approvisionnements. La Chine peut trouver des alternatives pendant quelques mois, mais elle se tournera à nouveau vers l’Australie, car ses usines sont à court de charbon.
La domination commerciale de la Chine signifie qu’elle peut généralement faire face aux perturbations commerciales plus facilement que ses partenaires commerciaux. Elle représente une grande partie de leurs échanges, alors que chaque partenaire ne représente qu’une petite partie de ceux de la Chine. L’Australie, avec une part d’environ 2%, ne figure même pas parmi les dix premiers partenaires commerciaux de la Chine. Mais cette logique ne s’applique pas aux biens stratégiques dont la Chine a besoin, comme le minerai de fer. L’Australie fournit environ 70% des importations de minerai de fer de la Chine, et a expédié près de 800 millions de tonnes à la Chine l’année dernière. Étant donné que le marché maritime total dans le reste du monde n’est que de 460 millions de tonnes, l’Australie n’a nulle part ailleurs où l’envoyer, et la Chine n’a nulle part non plus où l’acheter.
Five Eyes doit regarder de plus près
Les sanctions de la Chine se résument généralement à des blessures superficielles, douloureuses mais pas nocives en fin de compte. Sa propre dépendance économique à l’égard du commerce a limité sa volonté d’aller plus loin. Pourtant, elle pourrait frapper beaucoup plus fort si elle détermine que les gains stratégiques l’emportent sur les pertes. La restriction des exportations de biens essentiels est l’une de ces armes. Il faudrait probablement plusieurs années aux États-Unis et à leurs alliés pour trouver d’autres sources d’approvisionnement en terres rares, par exemple.
Il est difficile de déterminer la vulnérabilité des partenaires commerciaux de la Chine à un tel acte de guerre économique, car peu de pays (voire aucun) ont effectué des audits détaillés de leurs chaînes d’approvisionnement. Mais un rapport de la Henry Jackson Society, un groupe de réflexion sur la sécurité transatlantique basé à Londres, a étudié les données commerciales de cinq pays : les États-Unis, le Royaume-Uni, le Canada, l’Australie et la Nouvelle-Zélande. Le groupe a une pertinence politique, car ces pays font également partie de l’alliance Five Eyes pour le partage de renseignements. Ces derniers mois, Five Eyes a étendu ses activités à la lutte contre les « défis communs de sécurité mondiale », et a publié en novembre une déclaration commune exhortant la Chine à mettre fin à sa répression contre les législateurs de Hong Kong. Comme au moins quatre des cinq membres de l’alliance ont déjà des relations tendues avec la Chine, ils font partie des pays les plus susceptibles de ressentir la force de tout nouveau conflit commercial.
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Le rapport de la société Henry Jackson identifie un niveau élevé de « dépendance stratégique » envers la Chine, sur la base des données commerciales classées selon le Système Harmonisé (SH) dans la base de données Comtrade des Nations Unies. Le critère de « dépendance stratégique » est rempli par un pays donné lorsque (i) il est un importateur net d’un produit, (ii) il importe plus de 50% de ce produit de Chine, et (iii) la Chine contrôle plus de 30% du commerce mondial de ce produit. Cela signifie qu’il pourrait être contraint – pour des raisons économiques, géopolitiques ou autres – de s’approvisionner facilement auprès d’autres sources.
Dans l’ensemble du groupe, les pays de Five Eyes dépendent de la Chine dans 17 des 99 grandes industries (HS2), 184 des 1 244 secteurs (HS4) et 831 des 5 224 catégories spécifiques (HS6). Toutes ces dépendances n’ont pas de conséquences inquiétantes : quatre des cinq pays dépendent de la Chine pour l’éclairage des arbres de Noël, par exemple. Mais environ un quart de toutes les importations chinoises dans chaque pays dessert 11 secteurs critiques : communications, énergie, soins de santé, systèmes de transport, eau, services financiers, fabrication critique, services d’urgence, alimentation et agriculture, installations gouvernementales et technologies de l’information. Au total, les cinq nations dépendent de la Chine pour 260 catégories de biens essentiels.
L’Australie est la plus dépendante car elle dépend de la Chine pour la fourniture de composants pour ses industries minières et de production de métaux, pour plusieurs produits chimiques industriels et engrais, et pour les vitamines, les produits pharmaceutiques et les équipements médicaux. Mais les quatre autres dépendent également de la Chine pour toute une série de biens, allant des machines et du magnésium aux ordinateurs portables et aux batteries lithium-ion.
Le rapport conclut que la domination de la Chine sera impossible à briser dans de nombreuses industries existantes : « Les cinq puissances sont devenues si dépendantes de la Chine pour un certain nombre d’exportations qu’elles pourraient ne pas être en mesure de régénérer l’autosuffisance dans tous les secteurs stratégiques, même ceux qui sous-tendent les infrastructures critiques existantes ». Elle leur conseille plutôt de se concentrer sur les technologies futures, qui ont une importance stratégique particulière. Ils dépendent déjà de la Chine pour 57 catégories de biens critiques nécessaires pour servir neuf industries futures identifiées, allant de l’intelligence artificielle à la biologie synthétique. Mais la Chine ne domine pas encore les chaînes d’approvisionnement.
Le lien entre le commerce et la force technologique est une chose que Pékin comprend bien. Elle s’efforce de renforcer sa propre autosuffisance industrielle et technologique, tout en cherchant à conserver sa position de centre manufacturier mondial. Les États-Unis et plusieurs alliés ont renforcé la sélection des investissements afin d’empêcher les entreprises chinoises d’acquérir des technologies dans des secteurs stratégiques. Washington a également mis en place ses propres restrictions à l’exportation vers la Chine via sa « liste d’entités ». Mais il n’y a encore que peu de preuves d’une stratégie commune.
Si ces mesures ne parviennent pas à ébranler l’élan technologique de la Chine, une coopération plus approfondie sera nécessaire. Un rapport de chercheurs américains, européens et japonais affirme qu’une nouvelle « alliance technologique » est nécessaire pour garantir que les démocraties libérales maintiennent leur leadership technologique. Il recommande d’harmoniser les définitions des « technologies critiques », d’établir un consortium de fabrication de semi-conducteurs, d’aligner les contrôles à l’exportation des équipements de fabrication de semi-conducteurs et de créer un mécanisme d’investissement multinational pour les infrastructures numériques. Les membres proposés de l’alliance comprennent la plupart des membres du « 10 démocratique », composé des nations du G7, plus l’Australie, la Corée du Sud et l’Inde.
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Un autre forum de coopération possible est l’Accord global et progressif pour le partenariat transpacifique, dirigé par le Japon, qui succède à l’échec du partenariat transpacifique à 11 pays. Le Royaume-Uni a demandé à rejoindre le bloc commercial ce mois-ci, alors qu’il commence à mettre en place une politique de commerce extérieur indépendante de l’Union européenne. L’ancien président Donald Trump a retiré les États-Unis du TPP en 2017, mais le président Biden pourrait décider qu’il est dans l’intérêt stratégique des États-Unis de renégocier l’adhésion, ne serait-ce que pour empêcher la Chine de s’immiscer. La Chine n’est pas membre du CPTPP, mais elle a exprimé son intérêt à le devenir (voir Après le RCEP : une demande difficile pour le pivot 2.0). Le bloc commercial est stratégiquement important, parce que pour forger des chaînes d’approvisionnement qui contournent la Chine, il est nécessaire d’entretenir des centres de production alternatifs.
Il est beaucoup plus facile de faire front commun que de le dire, et aucune de ces mesures ne peut suffire à freiner l’essor technologique remarquable de la Chine. Mais le fait de limiter la domination commerciale de la Chine pourrait au moins donner aux États-Unis et à leurs alliés une chance de se battre.
Après avoir longtemps vécu et travaillé en Chine pour de nombreux journaux, Tom Miller est aujourd’hui basé à Londres.
