La première réunion diplomatique entre la Chine et les États-Unis sous l’administration Biden, qui s’est tenue le 18 mars à Anchorage, en Alaska, a été marquée par une rhétorique inhabituellement dure. L’équipe Biden a fait savoir à Pékin que la nouvelle administration n’avait pas l’intention de revenir sur la position de base de l’ère Trump à l’égard de la Chine, et les deux parties ont profité de l’événement pour signaler leur fermeté à leur public national.
Un article de Arthur Kroeber, Dang Wang publié sur Gavekal. Traduction de Conflits.
Les outils stratégiques
La question plus substantielle est de savoir quels outils politiques Pékin et Washington vont déployer dans leur rivalité croissante. L’approche de la Chine est bien définie, en partie parce que ses objectifs ultimes sont plus restreints et mieux définis. Les États-Unis sont toujours en difficulté en raison de la complexité des intérêts qu’ils doivent satisfaire.
La réponse de la Chine aux restrictions de l’administration Trump en matière de commerce et de technologie est claire : elle redouble d’efforts pour atteindre l’autosuffisance technologique dans des secteurs clés tels que les semi-conducteurs, tout en encourageant les entreprises multinationales, y compris américaines, à se lier encore davantage au marché chinois (voir This Time Is Different For Industrial Policy). Même si les États-Unis abandonnaient demain toutes les restrictions de l’ère Trump, la Chine poursuivrait cette stratégie pour des raisons de prudence et de gestion des risques.
La stratégie américaine sous Biden ne s’est pas encore concrétisée. L’exploit de l’administration Trump a été de faire passer le cadre de la politique chinoise de l' »engagement constructif » à la « concurrence stratégique ». L’équipe Biden a accepté ce nouveau cadre, tout comme le Congrès. La question est de savoir quelles politiques spécifiques seront mises en place dans ce cadre.
Sous Trump, le mélange de politiques était confus, car son administration comptait de nombreuses factions en guerre et Trump lui-même passait d’un désir de conclure des accords à une envie d’exercer une pression maximale. M. Biden a déclaré qu’il souhaitait remplacer le méli-mélo de M. Trump par une stratégie unique et renforcer la coordination avec les alliés. Il a doté son administration de personnes expérimentées en Chine, et la politique étrangère est en train d’être réorientée.
La stratégie Biden
La plus grande direction du Conseil national de sécurité est la nouvelle équipe Indo-Pacifique, dirigée par Kurt Campbell, l’architecte du « pivot vers l’Asie » de l’ère Obama. Cette initiative a été critiquée parce qu’elle était plus rhétorique que concrète, mais aujourd’hui le pivot est réel.
La première tâche de cette équipe est de passer en revue toutes les politiques chinoises de Trump, un travail qui devrait prendre six à huit mois. La longueur de cette révision – dont la conséquence pratique est que la plupart des mesures de l’ère Trump resteront en place pendant un certain temps – laisse entrevoir la difficulté de concilier tous les intérêts en jeu. Ces intérêts peuvent être regroupés en quatre grands paniers : l’État de sécurité nationale, les milieux d’affaires, les nationalistes économiques et ce que l’on pourrait appeler une coalition des « valeurs » préoccupée par les questions de droits de l’homme et l’influence croissante du système politique autoritaire de la Chine.
Les stratèges de la défense américaine veulent assurer la supériorité militaire et technologique des États-Unis sur la Chine, et dans la plupart des cas, cela signifie trouver des moyens de limiter les flux de technologie et de capitaux vers la Chine. Mais cela se complique parfois, car les entreprises technologiques sur lesquelles le ministère de la défense s’appuie pour ses propres chaînes d’approvisionnement dépendent à leur tour des revenus de la Chine pour financer leur R&D (voir Guerre technologique, rencontre avec un accord commercial).
Les entreprises américaines s’inquiètent certes des réglementations discriminatoires et du vol de propriété intellectuelle en Chine, mais elles considèrent fondamentalement ce pays comme un marché de croissance indispensable et une plaque tournante pour les chaînes de production mondiale. Malgré la guerre commerciale, leurs ventes en Chine continuent de croître rapidement et peu d’entreprises parlent de réduire matériellement leur présence dans ce pays. En outre, Pékin a élargi l’accès au marché dans des secteurs qui intéressent les États-Unis, notamment la finance et les produits pharmaceutiques, et, au plus fort de la guerre commerciale, a accordé des centaines de millions de dollars d’avantages fiscaux et de subventions à Tesla pour qu’il installe une grande usine de véhicules électriques à Shanghai. Les politiques restrictives des États-Unis en matière de commerce et de technologie se heurteront à une résistance constante de la part des entreprises.
La relation économique USA-Chine est beaucoup plus importante que le commerce. Gavekal Dragonomics.
Le lobby nationaliste économique ou « America first », qui met l’accent sur l’action commerciale unilatérale et la restauration de la base manufacturière des États-Unis, a été dominant à bien des égards sous Trump. Ses réalisations sont visibles dans le discours de la nouvelle administration sur une « politique étrangère pour la classe moyenne. » Biden sait que pour que les démocrates restent au pouvoir, ils doivent montrer que leurs politiques ne profitent pas seulement à l’élite commerciale multinationale, mais aussi aux travailleurs américains, en particulier dans le secteur manufacturier. Sous son administration, ce nationalisme économique sera très probablement satisfait non pas par une politique commerciale agressive, mais par des politiques nationales visant à construire des infrastructures et à encourager les investissements dans le secteur manufacturier, ce qui peut être présenté comme « tenir tête à la Chine ».
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La question des valeurs
Enfin, il y a l’épineuse question des valeurs. La suppression par la Chine des Ouïghours dans le Xinjiang et l’imposition d’un contrôle politique plus strict sur Hong Kong ont suscité l’indignation des défenseurs des droits de l’homme et du Congrès. Et la confiance croissante des dirigeants chinois dans leur modèle d’État-capitaliste autoritaire signifie qu’ils sont plus audacieux non seulement pour le défendre, mais aussi pour tenter d’étouffer toute critique internationale de leur gouvernance.
Le fossé des valeurs entre la Chine autoritaire et l’Occident démocratique dirigé par les États-Unis est si grand qu’il doit trouver une expression dans la politique. Mais il n’y a pas de moyen facile ou cohérent d’y parvenir. D’une part, l’étroite interdépendance économique entre les États-Unis et la Chine signifie qu’il est impossible de se lancer dans une guerre froide, comme avec l’Union soviétique. En outre, la seule façon pour les États-Unis de prendre l’avantage dans leur compétition stratégique avec la Chine est d’obtenir l’aide de leurs alliés. Or, aucun de ses alliés en Europe ou en Asie n’est intéressé par une guerre froide, puisque leurs économies dépendent fortement de leur engagement avec la Chine et que peu d’entre eux considèrent la Chine comme une menace existentielle pour leur sécurité.
En outre, si les États-Unis font de la limitation de la Chine leur objectif principal et tentent ensuite de maximiser le nombre d’alliés et de partenaires dans cet effort, ils compromettront inévitablement leur engagement déclaré en faveur du libéralisme et de la démocratie – un dilemme familier depuis la guerre froide, lorsque les États-Unis avaient l’habitude de soutenir les dictatures de droite. Deux mois après le début de l’administration Biden, cet affreux compromis est déjà apparu. La décision de ne pas sanctionner le prince héritier saoudien Muhammad bin-Salman pour le meurtre du journaliste Jamal Khashoggi a apparemment été motivée en grande partie par la crainte de contrarier l’Arabie saoudite et de la pousser dans le coin de la Chine.
Dans la continuité de Donald Trump
Pendant que son équipe s’occupe de tout cela, M. Biden a laissé en place les politiques chinoises de M. Trump, et en a même amélioré quelques-unes :
Le ministère du Commerce continue d’explorer l’utilisation de règles lui permettant d’opposer son veto ou de dénouer un large éventail de transactions dans les « technologies et services d’information et de communication », qui ont été créés par un décret de Trump en 2019. Jusqu’à présent, il n’a bloqué aucune transaction, mais la nouvelle secrétaire au commerce, Gina Raimondo, a assigné plusieurs entreprises chinoises en vertu de cette autorité, ce qui pourrait être le prélude à une action future.
Deux jours avant le sommet d’Anchorage, le Trésor a ajouté 10 responsables chinois et hongkongais à sa liste de sanctions pour leur rôle dans l’imposition de la loi sur la sécurité nationale à Hong Kong. Cette décision fait suite aux sanctions contre 14 responsables, dont un membre du Politburo, annoncées en décembre par l’administration Trump.
Le 12 mars, la Federal Communications Commission a déclaré que plusieurs entreprises chinoises, dont Huawei, ZTE et Hikvision, présentaient un risque pour la sécurité nationale. Et cinq jours plus tard, la FCC a révoqué la licence d’exploitation de China Unicom aux États-Unis.
Pour être juste, ces actions sont toutes limitées et n’indiquent pas encore une expansion des sanctions américaines au-delà des cibles précédemment identifiées. Toutes ont été annoncées dans la semaine précédant le sommet d’Anchorage, signalant à Pékin que Biden ne reviendra pas immédiatement sur les actions de Trump. Il est possible, bien que cela soit loin d’être certain, que ces mesures, ainsi que les propos fermes tenus à Anchorage, soient des tactiques visant à protéger Biden des critiques selon lesquelles il serait « mou avec la Chine », créant ainsi un espace politique pour la conclusion d’accords pragmatiques plus tard dans l’année sur le commerce ou le changement climatique. Il est également possible que Biden laisse l’essentiel de son héritage en place.
Un dernier élément important de l’équation est le Congrès, qui a été responsable de certaines des actions les plus conséquentes de l’ère Trump. La loi de 2018 sur l’examen et la modernisation des risques liés aux investissements étrangers a contribué à l’arrêt virtuel des investissements directs chinois aux États-Unis, en particulier dans le domaine de la technologie ; très probablement, les IDE chinois aux États-Unis ne se rétabliront jamais.
Les investissements directs étrangers de la Chine aux États-Unis se sont effondrés ; les investissements directs étrangers des États-Unis en Chine sont stables. Gavekal Dragonomics.
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Face aux enjeux commerciaux
La loi sur la révision du contrôle des exportations, adoptée au même moment, a mis en place un cadre pour restreindre les flux technologiques vers la Chine qui est sans doute plus systématique et moins incendiaire que les désignations de la « liste d’entités » tant aimée de l’administration Trump, qui cible des entreprises individuelles en tant que mauvais acteurs. Une décision clé pour l’équipe Biden est de trouver un équilibre entre l’utilisation de contrôles ECRA étendus et la tactique de la liste d’entités spécifiques à une entreprise, tout en permettant aux entreprises américaines de matériel technologique de vendre sur le vaste marché chinois.
Dans les derniers jours de 2020, le Congrès a également adopté la loi sur la responsabilité des entreprises étrangères (Holding Foreign Companies Accountable Act), qui interdit aux entreprises d’être cotées sur les bourses américaines si elles ne se conforment pas entièrement à la surveillance des audits américains. Étant donné que la législation chinoise empêche les entreprises chinoises de se conformer à cette loi, cela signifie qu’environ 2 000 milliards de dollars US d’entreprises chinoises cotées aux États-Unis devront finalement se retirer des bourses américaines.
La prochaine action du Congrès à surveiller est une proposition de loi omnibus sur la Chine élaborée par le chef de la majorité au Sénat, Chuck Schumer. Ce projet est présenté comme une réponse globale à l’influence mondiale de la Chine, mais l’essentiel de son contenu sera probablement d’ordre national : financement des dépenses d’infrastructure, politique industrielle et subventions à la recherche et au développement. Étant donné que dénigrer la Chine est désormais un sport de sang bipartisan, le moyen le plus facile pour les démocrates d’obtenir un large soutien pour leur programme économique national est peut-être de le présenter comme une stratégie de « concurrence avec la Chine ». Quoi qu’il en soit, il faudra suivre de près le projet de loi, qui montrera si les États-Unis entendent poursuivre leur rivalité avec la Chine principalement par des mesures négatives et restrictives, ou par des efforts positifs visant à renforcer leurs forces intérieures.
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