Armée républicaine en Afrique : les ressorts de l’exception béninoise

Entre 1960 et 1972, le Bénin a connu une instabilité chronique, au point d’être désigné comme « l’enfant malade de l’Afrique ». Mais depuis 1990, le pays connait une relative stabilité, surtout en comparaison des autres pays de l’Afrique de l’Ouest. Analyse de la mue béninoise par Fiacre Vidjingninou

Par Fiacre Vidjingninou. Docteur en Sociologie Politique et militaire

Entre 1960 et 1972, le Bénin a été confronté à une instabilité politique chronique marquée par une douzaine de coups d’État[1], une dizaine de présidents (six militaires et cinq civils) et cinq changements de constitution[2]. À partir de 1972, les militaires s’installent aux commandes de l’État et imposent, jusqu’en 1990, une dictature, synonyme de confiscation des libertés fondamentales, de réduction de l’espace civique, de scandales financiers et de retards économiques. Depuis 1990, le pays vit une expérience démocratique stable, sans interventionnisme militaire sur la scène politique, dans une Afrique de l’Ouest où le coup d’État comme moyen d’accession au pouvoir n’a jamais cessé de faire recette. Comment l’ancien « enfant malade de l’Afrique » a-t-il pu réussir sa mue ? Quels sont les marqueurs de cette singularité béninoise ?

Après l’historique conférence des forces vives de la nation de février 1990[3], le Bénin amorce une ère de renouveau démocratique, soutenue par un vent de réformes politiques et institutionnelles. Le changement institutionnel porté par ce retour à la démocratie pluraliste exige intrinsèquement un changement radical dans le positionnement institutionnel et organisationnel de l’armée. Les choix de réformes opérés dans ce cadre s’inspirent non seulement des exigences normatives de la gouvernance du secteur de la défense dans une démocratie, mais surtout du passé prétorien de l’armée béninoise et de la douleur endurée sous la dictature militaire. Ces éléments sociohistoriques ont déterminé le Bénin à privilégier la dimension politique de la professionnalisation[4] de l’armée béninoise marquée par l’appropriation du principe du contrôle civil des militaires. C’est ce que nous appelons la républicanisation des forces armées consistant notamment à les cantonner gens d’armes hors du champ politique et à développer en leur sein un éthos[5] militaire caractérisé essentiellement par la neutralité politique et un sens élevé de professionnalisme[6].

Le passage progressif de l’activisme prétorien qui fit la réputation de l’armée béninoise dans les années 60 et 70 à une force républicaine sous l’ère du renouveau démocratique est marqué par la mise en route d’une série de réformes à la fois organisationnelles et institutionnelles.

Une fonction militaire dépolitisée et dualisée

Les réformes organisationnelles ont essentiellement porté sur la fonction militaire et a consisté à la dépolitiser tout en renforçant les capacités duales de l’armée. La dépolitisation de la fonction militaire est intégrale : la double interdiction constitutionnelle de briguer un mandat électif[7] ou de renverser un gouvernement[8] constitue, quoique purement formelle, un empêchement rédhibitoire pour tout militaire en fonction de se retrouver dans la peau de gestionnaire des affaires politiques[9]. Ces règles constitutionnelles sont si prégnantes dans la société béninoise qu’en trente ans, elles n’ont jamais été remises en cause. Quant à la dualisation de la fonction militaire, elle fait apparaître, à côté des fonctions classiques de défense opérationnelle du territoire, d’autres fonctions ayant un enjeu occupationnel. Cette stratégie, constitutionnalisée dès 1990[10], résulte de l’hypothèse – reconnue par les acteurs – qu’une armée oisive développe des plans diaboliques notamment de déstabilisation du pays à travers des putschs.

Ainsi, en dehors de leur mission classique, deux catégories d’activités ont fortement mobilisé l’armée béninoise ces trente dernières années. Il s’agit, d’une part, du déploiement des forces armées sur les opérations de maintien de la paix dans le monde depuis 1995 : l’ONU a félicité à maintes reprises le Bénin comme un « contributeur modèle » pour le « comportement exemplaire des contingents béninois, leur professionnalisme accru, leur compétence avérée et leur technicité reconnue »[11]. Cette habitude sur les opérations de maintien a plusieurs retombées positives sur l’armée béninoise notamment en termes de formation technique, de formation à la culture de la paix voire d’amélioration des conditions matérielles des militaires ayant pris part à ce type d’opérations. D’autre part, les activités de contribution au développement économique à travers notamment la réalisation de travaux d’intérêt public (Génie) et la participation aux campagnes de promotion de la santé publique (Direction de santé des armées) ont contribué à occuper sainement l’armée dans les casernes et à renforcer le lien armée-nation. La dimension occupationnelle de ces activités participe de la même stratégie que celle de la dépolitisation : neutraliser politiquement l’armée et la cantonner dans la sphère multidimensionnelle de la défense.

Un contrôle civil éprouvé

Les réformes institutionnelles ont contribué à forger une architecture de prise de décisions consacrant le principe de la suprématie des civils sur les militaires. Les responsabilités des civils ont été renforcées en matière de défense. Le président de la République est désormais mieux encadré par l’élite militaire pour jouer son rôle de chef suprême des armées (direction du cabinet militaire, conseil supérieur de la défense). Depuis 1990, la tradition d’un civil comme ministre de la Défense, incarnation majeure du contrôle civil de l’armée, n’a jamais été mise en cause. Le parlement est doté d’une commission sur la défense et dispose de pouvoirs étendus en matière de vote de lois et de contrôle de l’action gouvernementale sur les questions de sécurité et de défense.

Les relations entre militaires et leurs responsables civils sont peu conflictuels, chacun évoluant dans son couloir conformément à un compromis non écrit qui exige que les militaires n’interviennent pas dans la prise de décisions politiques et que les civils ne s’ingèrent pas dans la gestion opérationnelle de l’outil de défense. Cette division des rôles entre les civils et les militaires a le mérite de faciliter l’appropriation du principe du contrôle civil de l’armée.

De même, les réformes institutionnelles ont été marquées par la restructuration des forces armées. Avant 1990 et notamment sous la dictature militaire (1972-1990), l’armée était un mastodonte regroupant, sous un commandement unique, les militaires et les forces de sécurité publique (police, gendarmerie, douane, eaux et forêts). La désaffiliation des forces de sécurité dès juin 1990, le démantèlement de la gendarmerie en 2018, la réduction de la taille de la plus grande composante de l’armée – l’armée de terre – par la création d’une nouvelle composante (la garde nationale) à partir des unités de l’armée de terre…ont progressivement permis de traduire en acte la volonté politique non écrite à l’œuvre depuis le début des années 1990 : réduire le format de l’armée aux fins de réduire son poids social et ainsi réduire, tout au moins formellement, sa capacité à prendre le pouvoir et à s’imposer aux autres composantes de la nation. La réduction de son poids social va de pair avec la réforme de sa configuration ethnique grâce à la mise en place d’une politique de quota pratiquée lors du recrutement au sein de l’armée. En vertu de cette politique, il est établi un quota de personnes à recruter sur la base du nombre d’habitants dans chacun des douze départements du pays. Il en résulte que l’armée reflète le profil et la diversité ethniques du pays qu’il n’y a surtout pas d’ethnie majoritaire au sein de l’armée. Dans un pays marqué depuis les années 1960 par des rivalités entre le nord et le sud, cette politique, sous le vertueux prétexte de renforcer le lien armée-nation, semble compromettre les projets de putschs tout au moins sur une base régionaliste.

Les diverses stratégies mobilisées, au fil des réformes menées depuis 1990 pour empêcher les militaires de revenir en politique, ont manifestement montré leur efficacité dans la mesure où, en trente ans de renouveau démocratique, aucune « alternance au pouvoir par le putsch »[12] synonyme d’une remise en question du principe de la suprématie des civils sur les militaires n’a été enregistrée.

Un succès assis sur trois piliers porteurs

Au fondement du succès des réformes organisationnelles et institutionnelles qui ont contribué à l’appropriation du principe de la soumission des militaires aux civils, trois principaux facteurs sortent du lot : le désir de réforme noté chez les militaires, la dimension temporelle de ces réformes et le niveau de mobilisation sociale en faveur de la démocratie qui a rendu le mouvement des réformes inarrêtable.

Le désir de réforme était très fort au sein de l’armée en 1990. Dans le document de contribution de l’armée béninoise à la démocratie présenté à la conférence nationale de février 1990, on peut lire : « pour répondre à leurs aspirations, les forces armées populaires jugent […] ardemment l’opportunité de leur réforme tant sur le plan structurel que sur le plan fonctionnel ». La raison de ce désir de réforme est que les militaires étaient également et très majoritairement victimes de la dictature militaire de 1972 à 1990. En réalité, celle-ci était le fait d’une petite élite militaire qui n’a pu asseoir son pouvoir et sa longévité qu’en brimant non seulement les civils, mais aussi les militaires. Si cette élite avait une base de légitimité assez large, la dictature aurait eu sans doute encore de beaux jours devant elle.

Face à l’antimilitarisme ambiant dans les années 1990, l’armée n’avait pas eu le choix que de se mêler à la farandole démocratique voire de prendre le devant des réformes inévitables qui allaient s’engager dans le cadre de la métamorphose démocratique en cours. « Nous avons su très tôt que notre survie, notre crédibilité à l’avenir étaient en jeu… », ont confié la plupart des officiers rencontrés. Ce rôle primordial joué par les militaires au début du jeu des réformes leur a ouvert à l’époque l’opportunité d’être en bonne place à la table de décision et de ne pas laisser les civils décider à leur place. L’organisation de plusieurs séminaires au sein de l’armée, qui ont connu leur point d’orgue en 1996 avec l’organisation, du 14 au 18 juillet 1996, des états généraux de la défense, illustrent la liberté d’expression dont les militaires ont bénéficié tout au long du processus de prise de décisions relatives à la restructuration de l’armée. La volonté des militaires de ne pas entraver les réformes était sans doute facilitée par le fait que les caciques du régime militaire défunt n’aient pas été inquiétés pour leurs exactions sous la révolution. En effet, par une loi en date du 9 octobre 1990 ont été amnistiés tous faits et actes autres que ceux de droit commun, commis entre le 26 octobre 1972, date de début de la révolution, et le 9 octobre 1990, date de promulgation de la loi d’amnistie. Tous les crimes de sang, commis dans le cadre de la persécution politique, ont donc été effacés et en dépit du déballage qu’a offert la conférence nationale sur les auteurs des crimes des assassinats politiques, les militaires du régime marxiste et leurs suppôts n’ont pas été inquiétés.

Sur ce premier facteur, il convient de conclure que le succès des réformes au sein de l’armée dans un pays en transition démocratique est proportionnel au degré d’implication des militaires dans la prise des décisions et que leur évitement ou la caporalisation, par les civils, de la réforme du secteur de la défense peut être fatal à l’évolution et à la qualité des relations civilo-militaires.

Le deuxième facteur est lié au temps où les réformes ont démarré. Celles-ci ont eu lieu très tôt. Même si elles ont continué jusqu’en 2020 et se poursuivront encore allègrement à l’avenir, les fondamentaux ont été posés dans les années 1990 : la désaffiliation des forces de sécurité et de défense a été actée en juin 1990, l’encadrement juridique de la dépolitisation de la fonction militaire et le principe de sa dualisation ont été consacrés par la constitution adoptée le 11 décembre 1990… La réforme de l’armée fut donc une urgence. Cette urgence était guidée par la conviction largement partagée que l’armée était, en 1990, une menace réelle pour la jeune démocratie béninoise. En ne réglant pas la question de l’armée au plus vite, c’était exposer le renouveau démocratique au syndrome de l’alternance par le putsch. Il ne fallait pas laisser le temps refroidir les ardeurs ou laisser le temps aux thuriféraires du régime militaire défunt de reprendre des forces et chercher à nuire au processus en cours.

Le troisième facteur concerne la force de la mobilisation sociale en faveur de la démocratie. Celle-ci est à la hauteur de l’embrigadement des libertés publiques vécu pendant 17 années de régime militaro-marxiste. Cet immense mouvement civique pro-démocratique, escorté par un juge constitutionnel audacieux, une presse libre et une société civile engagée, a servi de soutien aux différents régimes pour opérationnaliser les changements nécessaires à l’ostracisme politique de l’armée. En étudiant les différentes tentatives de renversement de l’ordre constitutionnel sous le renouveau démocratique comme la mutinerie initiée en août 1992 par le capitaine Pascal Tawès dans le nord du pays, Gazibo soutient que « la facilité avec laquelle cette tentative de putsch et cette mutinerie ont été maîtrisées s’explique en partie par le succès de la réforme de l’institution militaire »^[13]. Or le succès des réformes militaires est en fait alimenté et soutenu par un enthousiasme démocratique populaire rendant la marche démocratique irréversible.

Un modèle infaillible ?

Mais est-ce pour autant que les stratégies anti-prétoriennes en toile de fond des réformes militaires sont infaillibles et que le Bénin est définitivement à l’abri de putsch? Comme la plupart des officiers rencontrés dans le cadre de ce travail de recherche l’ont défendu, les militaires béninois sont techniquement capables de réussir un coup d’État au Bénin. Pis, ils ne manquent pas, dans le Bénin actuel, de motifs pour engager une telle entreprise. La dégradation de la gouvernance publique dans le pays, marquée par un recul tendancieux de la démocratie, une réduction de l’espace civique, une corruption généralisée des élites, une détérioration de la qualité de la vie y compris dans les casernes[14], a été le seul motif cité par les militaires en 1990, au moment de leur engagement à retourner dans les casernes, et qui est susceptible de les faire revenir au-devant de la scène politique.

En effet, à la fin de leur document de contribution à la conférence nationale de février 1990, les militaires avaient lancé : « d’ores et déjà, les forces armées sont prêtes à retourner dans leurs casernes tout en espérant que le jeu démocratique futur qui résultera de cette conférence s’animera dans la transparence, la probité et la sauvegarde de l’unité nationale ». Une phrase qui montre que le vœu perpétuel de caserne prononcé par les militaires en 1990 est conditionné à la préservation du jeu démocratique, à l’utilisation transparente et rigoureuse des ressources publiques et au maintien de l’unité nationale. Or, sur ces différents points, le Bénin n’entretient pas d’acquis permanents. L’intérêt de le savoir devrait pousser les acteurs institutionnels à maintenir une veille permanente sur ces éléments de la gouvernance publique.

[1] Dont cinq ont prospéré : 1963, 1965, 1967, 1969 et 1972. Cf. Fiacre Y. Vidjingninou, Trois décennies de professionnalisation des armées au Bénin (1990-2020) : d’une force prétorienne à une armée républicaine, Thèse de doctorat, Université de Rennes 2, LiRIS, décembre 2023, pp. 30-31.

[2] Richard Banegas, La démocratie à pas de caméléon, Transition et imaginaires politiques au Bénin, Karthala, Paris, 2003, pp. 32-33.

[3] Sur cette assise fondatrice du renouveau démocratique au Bénin, lire notamment Afize Adamon, Le renouveau démocratique au Bénin, La conférence nationale des forces vives et la période révolutionnaire, Paris, L’harmattan, 1995 ; José Gandaho, « Le renouveau démocratique au Bénin ou la révolution négociée : analyse d’une transition démocratique en Afrique noire », in GEMDEV, Les avatars de l’État en Afrique, Éditions Karthala, Paris, 1997 et Richard Banégas, « Action collective et transition politique en Afrique. La conférence nationale du Bénin », Cultures & Conflits, 1995.

[4] Le professionnalisme de l’armée s’analyse en tenant compte de plusieurs dimensions : politique, technique, technologique, sociale, matérielle ou économico-financière, etc. Même si la dimension politique a été privilégiée, les autres n’ont pas été occultés. Celles-ci n’ont pas constitué la trame essentielle des réformes ; elles ont toutefois servi d’appoint. Sur les différentes dimensions de la professionnalisation, voir l’intéressant article de Sonia Le Gouriellec, « La participation des forces armées africaines aux opérations de maintien de la paix. Une nouvelle manifestation des stratégies d’extraversion ? » in Afrique contemporaine, n°260, avril 2016, Éditions De Boeck Supérieur, pages 83 à 86. Source : https://www.cairn.info/revue-afrique-contemporaine-2016-4-page-83.htm

[5] Non pas au sens d’un ensemble de règles et de principes édictés, mais au sens où l’entend Bédard : comme « une éthique incarnée dans les pratiques » ou « l’espace des valeurs » (Pascale Bédard, « L’ethos en sociologie : perspectives de recherche pour un concept toujours fertile ». Cahiers de recherche sociologique, (59-60), 2015, pp. 259–276, p. 264).

[6] Le professionnalisme est, selon Huntington, une caractéristique essentielle de l’armée dans une démocratie. Dans son célèbre ouvrage The Soldier and the State…, il définit l’armée professionnelle comme une armée « politiquement neutre et stérile », respectant « les demandes de tout groupe civil qui détient une autorité légitime au sein de l’État » (Samuel Huntington, The Soldier and the State : The Theory and Politics of Civil-Military Relations (New York : Vintage Books, 1964), p. 83-84). Dans le même ouvrage, il décrit les deux types de contrôle de l’armée par les civils : le contrôle civil subjectif caractéristique des dictatures et le contrôle civil objectif reconnu par Huntington comme « la reconnaissance du professionnalisme militaire autonome… » (idem).

[7] Articles 51 et 64 de la constitution béninoise.

[8] Article 65 de la constitution béninoise.

[9] Lire en détail le régime d’inéligibilité et d’incompatibilité qui pèse sur le militaire béninois avec Vidjingninou, op. cit. pp. 166-169.

[10] L’article 63 de la constitue donne la prérogative au président de la République, chef suprême des armées, de faire concourir l’armée « au développement économique de la nation et à toutes autres tâches d’intérêt public dans les conditions définies par la loi ».

[11] Ministère de la Défense nationale, Actes du forum géostratégique, 2^e édition, Cotonou, 17-19 janvier 2007, p. 50.

[12] L’expression est de Léon Sampana, « La démilitarisation paradoxale du pouvoir politique au Burkina Faso », Institut de Recherche Stratégique de l’École Militaire (IRSEM), Les champs de Mars, N°28, 2015/3, p. 35. Source : https://www.cairn.info/revue-les-champs-de-mars-irsem-2015-3-page-34.htm

[13] Mamoudou Gazibo, Les paradoxes de la démocratisation en Afrique, Presses de l’Université de Montréal, p. 17.

[14] Vidjingninou développe ces différents éléments comme des « entraves structurelles de la professionnalisation de l’armée béninoise » (Vidjingninou, op, cit. pp. 285-318).