Victoire des travaillistes puis des conservateurs. Sortie de l’Union européenne et alliance avec les Etats-Unis. Les 20 dernières années ont été riches pour le positionnement stratégique du Royaume-Uni. Entretien avec Jeremy Stubbs comme esquisse de bilan.
Jeremy Stubbs est Docteur ès lettres et directeur adjoint de la rédaction du magazine Causeur.
La géostratégie britannique est d’abord caractérisée par la special relationship entre Londres et Washington. Depuis la guerre en Irak de 2003, où Tony Blair fut virulemment décrié comme le poodle (caniche) de Bush, jusqu’à l’alliance AUKUS signée entre le populiste Boris Johnson et l’antipopuliste Joe Biden, les relations anglo-américaines semblent inébranlables. Pourtant, le moins qu’on puisse dire, c’est que ces relations diplomatiques n’ont pas toujours été au beau fixe et ont connu des périodes de refroidissement. Quel est le bilan de la special relationship ces 20 dernières années ?
La special relationship est surtout de nature opérationnelle, en termes de renseignement et de coopération militaire. Elle est le fruit de l’alliance étroite entre le Royaume-Uni et les États-Unis pendant la Seconde Guerre mondiale et est fondée sur le principe que cette collaboration doit continuer, quels que soient les hauts et les bas des relations diplomatiques bilatérales, et qu’il y ait ou non des actions d’éclat à accomplir ensemble. Très souvent, les grandes interventions militaires se sont faites malgré la special relationship. On pense à Suez, où les Britanniques se sont fait vertement tancer par les Américains ; au Vietnam, où les Britanniques ont refusé de seconder les Américains ; ou aux Malouines, où Margaret Thatcher a découvert que son meilleur allié n’était pas Ronald Reagan, mais François Mitterrand. Le « poodlism » de Tony Blair dans la guerre d’Irak a laissé un goût amer pour les opérations de cette envergure, surtout parce qu’il était fondé sur des renseignements qui se sont révélés être faux. Quand Barak Obama devient président en 2009, il lance ce qui est censé être un grand changement de cap dans la politique étrangère des États-Unis, mettant l’accent désormais beaucoup moins sur les relations avec le Royaume-Uni et les autres alliés européens traditionnels, et beaucoup plus sur de nouvelles relations au Moyen-Orient et en Asie. Ces nouvelles relations ne se concrétisant pas, M. Obama est contraint, à regret, de rester plus ou moins proche des pays amis du Vieux Continent. Avec Donald Trump, qui met en avant sa différence avec M. Obama ainsi que son ascendance écossaise, les beaux jours des relations anglo-américaines semblent de retour, mais en réalité les gouvernements britanniques ont eu du mal à appréhender sa préoccupation – toute naturelle – pour la grandeur des États-Unis (« Make America Great Again ») ainsi que son style de négociation idiosyncrasique. Paradoxalement, les choses se passent mieux avec son successeur antipopuliste, Joe Biden. Certes, l’ascendance irlandaise (il a aussi des ancêtres anglais, mais ils n’ont pas de valeur électorale) et le catholicisme de M. Biden l’ont amené à exprimer une grande impatience pour les négociations qui paraissent interminables sur le protocole nord-irlandais (protocole qu’il ne comprend qu’à moitié, semble-t-il). Pourtant, il a bien compris les raisons de l’inquiétude au sujet de la Chine ressentie par M. Obama, dont il a été le vice-président, et même l’hostilité exprimée par M. Trump. Dans cette nouvelle guerre froide avec la Chine, il s’est immédiatement tourné vers son plus proche allié, le Royaume-Uni, qui est aux côtés des États-Unis au sein de l’alliance Five Eyes avec les services de renseignement canadien, australien et néo-zélandais. Cette alliance est une des incarnations de cette collaboration opérationnelle, au jour le jour, évoquée ci-dessus. Elle prend racine dans l’accord de principe, la Charte de l’Atlantique, approuvé par Roosevelt et Churchill en 1941. Or, dans un acte hautement symbolique, Biden et Johnson ont signé une New Atlantic Charter le 10 juin 2021. Quoiqu’il ne s’agisse que d’une déclaration réaffirmant les principes de la démocratie et d’un ordre mondial reposant sur l’état de droit, le document est une affirmation de l’unité entre les deux alliés face aux menaces chinoises et russes. Pour consolider une amitié, rien ne vaut un bon ennemi commun. C’est dans ce contexte que le traité AUKUS, réunissant trois des membres de l’alliance Five Eyes et visant – sans le nommer – l’expansionnisme chinois, prend tout son sens. L’absence de la France, quelles qu’en soient les raisons, est vivement à regretter.
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La Revue intégrée publiée au mois de mars 2021 propose un retour en force du Royaume-Uni sur le plan géostratégique. Y a-t-il finalement une singularité de la culture stratégique britannique en dehors de sa special relationship ? Que reste-il de la diplomatie britannique en dehors de Washington ?
La publication par le gouvernement britannique de la Revue intégrée de sécurité, de défense, d’aide au développement et de politique étrangère, le 16 mars, suivie par celle d’un deuxième document portant spécifiquement sur la stratégie militaire, est censée marquer le début d’une nouvelle grande stratégie appelée « Global Britain in a Competitive Age ». Les partisans du Brexit, qui sont actuellement au pouvoir, diraient que c’est l’adhésion à l’Union européenne qui a empêché le développement par le Royaume-Uni d’une stratégie autonome. Pourtant, sa stratégie au cours des dernières décennies était fondée sur sa position intermédiaire entre l’Europe et les États-Unis, position qu’elle vient plus ou moins d’abandonner, imposant la définition d’un nouveau rôle. Cela dit, la stratégie annoncée semble bien adaptée à l’époque contemporaine. D’abord, les politiques de défense, de sécurité, de soft power (aide au développement), ainsi que les politiques diplomatique et commerciale, seront – c’est du moins l’ambition – harmonisées. L’objectif est de focaliser l’attention sur l’Indopacifique, à la fois pour contenir la Chine et pour profiter de la croissance future que promet cette région. En voyant une puissance de taille moyenne qui prétend ainsi jouer un rôle mondial, on peut se demander si ce n’est pas la conséquence de quelque folie des grandeurs, alimentée par la nostalgie impériale. En fait, l’approche relève d’un multilatéralisme assumé et même de ce qu’on appelle aujourd’hui le « minilatéralisme », des alliances agiles entre un petit nombre d’États qui complémentent les grands pactes militaires comme l’OTAN ou l’OTASE.
Le traité AUKUS en serait un assez bon exemple. La complémentarité entre stratégie de défense et stratégie commerciale s’exprime de deux manières : la participation d’un des deux nouveaux porte-avions de la Marine royale, HMS Queen Elizabeth, à des exercices dans l’océan Indien et la mer de Chine méridionale ; et la volonté affichée du Royaume-Uni d’être membre du Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership. Celui-ci n’est pas à confondre avec le Partenariat économique régional global dont la Chine est membre. Le réseau diplomatique du Royaume-Uni reste un des plus importants : à la fois un legs de l’empire et une contrepartie du Commonwealth. Le budget d’aide au développement est conséquent et, malgré une baisse imposée par le Covid, est censé remonter à 0,7% du RNB après la fin de la pandémie. Les forces militaires devront se transformer pour répondre aux besoins de cette nouvelle agilité : le nombre de soldats continuera à baisser, tandis que la marine grandira et le nombre d’ogives nucléaires augmentera. Non seulement l’accent est mis sur le développement d’unités d’intervention très mobiles, mais le Royaume-Uni prétend aussi exploiter ses capacités dans l’innovation et la technologie pour privilégier la cyberguerre, l’intelligence artificielle, et les opérations spatiales (une fusée devrait être lancée depuis l’Écosse cette année). Le minilatéralisme pourrait logiquement encourager des alliances avec les anciens partenaires de l’UE, la France en tête (en dépit des événements récents). La promptitude avec laquelle le Royaume-Uni a envoyé des troupes en Pologne pour aider les Polonais à défendre leur frontière avec le Belarus est une démonstration du fait que le Royaume-Uni n’a pas oublié l’Europe. Comme par le passé, le pays doit jongler avec la special relationshiptransatlantique, l’« anglosphère » (de la Nouvelle-Zélande au Canada), le Commonwealth (de l’Inde à l’Afrique) et l’Europe – mais désormais d’une nouvelle manière.
Le retour des talibans à Kaboul n’a pas été perçu comme un désastre uniquement aux États-Unis. Dans quelle mesure est-ce une déconvenue du point de vue britannique ?
Aux États-Unis, le retour des talibans est perçu comme étant désastreux de nombreux points de vue : les Américains ont investi des trillions et mené des opérations qui ont coûté la vie de plus de 4 000 soldats et civils pour un résultat quasi-nul. C’est un échec stratégique et une humiliation pour une superpuissance. Le Royaume-Uni n’a pas subi une pareille déconfiture. Pour lui, le désastre est surtout humanitaire, aspect qui n’a pas du tout échappé aux Américains, mais qui, pour les Britanniques, prend des proportions plus grandes que celles de la défaite stratégique. L’avantage des puissances de taille moyenne est de ne pas porter le fardeau des superpuissances.
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L’évènement clé des deux dernières décennies reste évidemment le Brexit. En 2001, personne n’aurait parié sur une sortie de l’Union européenne. Qu’est-ce que le Brexit révèle et annonce pour la suite ?
Le Brexit est souvent présenté comme l’opportunité d’un « retour » du Royaume-Uni sur la scène mondiale, voire un retour, toutes proportions gardées, à la grandeur du passé. En fait, le Royaume-Uni n’a jamais quitté la scène mondiale, tandis que le monde d’aujourd’hui est tellement différent de celui du passé que l’idée d’un « retour » n’a pas de sens. L’avenir pour le Royaume-Uni est dans la multiplication des alliances utiles. Impatient devant la lenteur stratégique de l’UE, une partie de sa tâche consistera désormais à essayer d’entraîner les États membres de celle-ci (notamment la France) dans les formes de coopération et d’alliance qu’il jugera nécessaires. Les choses ont mal commencé, mais nous souffrons toujours des difficultés de la procédure de sortie elle-même.
Les migrants de Calais, les pêcheurs de la Manche, les sous-marins australiens, l’entente n’est plus vraiment cordiale entre la France et le Royaume-Uni. Quel bilan peut-on dresser des relations franco-britanniques sur les 20 dernières années ?
Ce bilan ne semble pas des plus positifs, mais la coopération franco-britannique ressemble un peu à la special relationship : elle fonctionne de manière opérationnelle au jour le jour même quand les relations personnelles entre les leaders sont dysfonctionnelles – ce qui est le cas en ce moment. Après quelques siècles de rivalité, les deux pays sont devenus des alliés naturels (sans conflit vraiment significatif depuis le soir du 18 juin 1815). À l’heure actuelle, il s’agit de surmonter les problèmes provoqués par le départ du Royaume-Uni, problèmes qui – justement à cause de la proximité entre les deux pays – touchent la France plus que tout autre État membre.
La signature de l’alliance AUKUS en septembre 2021 intègre le Royaume-Uni dans la nouvelle doctrine américaine de containment contre la Chine. Pourtant on sait combien la City londonienne s’est reposé sur la croissance chinoise pour sortir de la crise de 2008. Quelle est la position britannique vis-à-vis de la puissance chinoise ?
Comme les autres pays occidentaux, le Royaume-Uni a traversé peut-être trois phases dans son attitude envers la Chine ces 20 dernières années. D’abord, une phase de naïveté, caractérisée par l’espoir que, en devenant membre de l’OMC, la Chine communiste ressemblerait de plus en plus aux démocraties occidentales. Non seulement cet espoir a été déçu, mais la montée en puissance de l’industrie chinoise a accéléré la désindustrialisation occidentale. Ensuite, une phase de dépendance : après la crise financière de 2007-2008, le Royaume-Uni a eu besoin de la croissance et de l’investissement chinois pour traverser la période de turbulence économique qui en a résulté. Cette dépendance a obligé le pays à taire ses critiques à l’égard des violations des droits de l’homme en Chine et du sort du Tibet. Enfin, une phase de réaction. L’année décisive ici est celle de la pandémie qui a vu la convergence de tout un ensemble de facteurs : la guerre commerciale avec la Chine lancée par Donald Trump ; le comportement de la Chine au début de la pandémie et les menaces proférées à l’égard d’un pays ami, l’Australie ; l’écrasement de l’opposition démocratique hongkongaise par le régime autoritaire chinois ; et les prétentions de la Chine à développer sa présence dans les infrastructures et les industries stratégiques du Royaume-Uni. Dans la Revue intégrée, la Chine est identifiée comme « un défi systémique »et « la plus grande menace pour la sécurité économique du Royaume-Uni ». La différence – de taille – entre cette nouvelle guerre froide et la précédente, c’est que les économies des pays en conflit sont étroitement imbriquées les unes dans les autres. La solution envisagée par le Royaume-Uni est une alliance ou plutôt une série d’alliances qui soient autant commerciales que militaires. Encore une fois, le gouvernement britannique d’aujourd’hui voudrait voir l’UE prendre des mesures plus décisives contre l’hégémonie chinoise. La non-inclusion de la France dans l’accord AUKUS est peut-être en partie l’expression d’une impatience à cet égard.
Londres est aussi une place de marché pour certaines grandes fortunes russes en plus d’être le théâtre de tentatives d’assassinats d’anciens espions. La Russie est-elle seulement perçue comme une menace au Royaume-Uni ?
La Russie est nommée dans la Revue intégrée comme représentant « le danger le plus immédiat » pour le Royaume-Uni qui partage les mêmes inquiétudes que les États-Unis et l’UE au sujet des ambitions de M. Poutine. La solution est toujours l’OTAN qui, malgré les critiques de M. Macron, reste le meilleur rempart contre l’agressivité russe. L’attaque de Salisbury, citée dans la Revue, est considérée comme une preuve que la Russie est un ennemi, même si, encore une fois, la mondialisation a créé des liens économiques qu’il n’est pas toujours facile de rompre.
Ces 20 dernières années sont aussi caractérisées par le retour des indépendantismes sur le devant de la scène politique. Référendum en Écosse, conséquences du Brexit en Irlande du Nord et en Écosse, le Royaume-Uni risque-t-il le démembrement ?
Ce risque est désormais une épée de Damoclès suspendue sur une union qui date, pour l’Angleterre et l’Écosse, de 1707. En ce qui concerne les indépendantistes écossais, leur demande d’un nouveau référendum est momentanément mise de côté à cause de la pandémie. En Irlande du Nord, le problème provient des négociations sur le protocole post-Brexit qui sont toujours en cours. La meilleure défense contre le démembrement de l’union sera peut-être la conscience des risques géopolitiques qui menacent les quatre pays membres du Royaume-Uni et qui continueront de les menacer dans les années à venir.
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